策划人语

　　外包作业在企业发展过程中有着悠久的历史。早在1989年，著名管理学家德鲁克就在其著作中这样描写：“任何企业中仅做后台支持而不创造营业额的工作都应该外包出去，任何不提供高级发展机会的活动与业务也应该采取外包形式。”在安全生产领域，存在着大量的外包作业形式，在不同的行业领域有不同的称呼，如外协、外委、承包、委包等。

　　尽管名称不同，但有一点是共同的，那就是外包主体的员工都不是企业或者用工单位的员工，但都为企业或者用工单位的发展提供劳务保障。近年来，随着专业分工的细化，外包作业在很多行业领域发展迅速，但是因为安全生产责任主体不同、发包单位和外包单位的性质不同，因外包作业引发的生产安全事故呈上升趋势，成为影响安全生产形势稳定好转的一大顽疾。

应急管理部高度重视外包作业安全，针对外包作业安全监管提出了一系列要求。4月4日，应急管理部党委书记、部长王祥喜主持召开部党委会，强调聚焦可能导致群死群伤的重大事故隐患，特别是近年来重特大事故暴露出的违规动火、外包外租管理混乱、不开展应急演练、员工不熟悉逃生出口等突出问题深入开展专项排查整治行动。

近日，应急管理部印发《工贸企业重大事故隐患判定标准》（中华人民共和国应急管理部令第10号，以下简称《判定标准》），自2023年5月15日起施行。《判定标准》针对近年来工贸行业典型事故暴露出的新问题、新情况，聚焦可能造成群死群伤的重大安全风险，充分考虑企业新技术、新装备的运用和安全水平整体提升等因素，明确了3方面64项重大事故隐患情形。其中管理类共3项，吸取近年来工贸企业因承包、承租单位管理混乱、无证作业频发事故的教训，增加了承包承租单位安全管理、特种作业人员持证上岗要求。

近日，国务院安委会印发《全国重大事故隐患专项排查整治2023行动总体方案》（以下简称《方案》），部署各地区、各有关部门和单位深入贯彻习近平总书记关于安全生产重要指示精神，深刻吸取近期事故教训，全面排查整改重大事故隐患，着力从根本上消除事故隐患、从根本上解决问题，坚决防范遏制重特大事故。此次专项行动至2023年底结束。《方案》紧紧聚焦可能导致群死群伤的重大事故隐患，特别是近年来重特大事故暴露出的违规动火、外包外租管理混乱、不开展应急演练、员工不熟悉逃生出口等突出问题深入开展专项排查整治行动，聚焦企业主要负责人第一责任带动全员安全生产岗位责任落实，精准严格执法，务求排查整治取得实效。针对外包作业，《方案》要求，在企业层面，要组织对外包外租等生产经营活动开展排查整治，纳入本企业安全生产管理体系，加强统一协调、管理；组织开展事故应急救援演练活动，切实增强从业人员应急避险意识。

为切实加强外包作业安全管理，本刊本期从政府部门的监管、企业的安全管理、法律专家的建议层面，深度报道了各地应急管理部门创新举措加强对外包作业安全监管的典型做法，部分重点领域行业企业加强外包作业安全管理的新模式，邀请法律专家从法律层面探讨加强外包作业安全管理的建议，为各地做好外包作业安全管理提供借鉴。

 

　　【安全监管】

山东寿光：夯实外包作业安全管理基础

 

近年来，各地因外来队伍施工作业安全管理不到位引发的事故层出不穷，加强外包作业安全监管已成为安全生产工作的重要内容。为进一步落实安全生产属地责任，山东省寿光市认真调研探索，不断健全管理制度、实现科技赋能、落实安全责任，扎实做好外包作业安全管理，取得明显成效。

科技赋能，精准掌握企业外包作业的区域、设备、人员状况

 

健全管理制度，严格执行外包作业报备审查

 

责任是安全生产工作的“灵魂”，就是指责任在安全生产工作中起着决定性、主导性的作用。寿光市应急管理局抓住责任制这个根本，从源头上加强对外包作业的资质管理和安全监管。

实行同步管理。督促辖区企业健全完善外来施工作业单位管理制度，将外来施工队伍纳入企业管理体系，建立作业人员详细档案、管理台账，与本企业员工一同开展岗前培训，针对岗位特点，开展警示教育，实现本企业员工与外来人员同步管理。

实行同步考核。将考核作为规范外来施工队伍管理的有效机制，施工队伍作业情况一并纳入日常考核、年度考核。发现违反安全生产协议或本厂安全纪律的行为，在考核中进行单独记录，根据情节严重程度，采取约谈、扣款、清退等不同手段予以惩戒。

严把资格准入。严格审查外来施工队伍及作业人员资质，评估作业单位以往安全施工业绩，确保其施工资质、业务能力与工程要求相适应，坚决杜绝违规挂靠资质、非法转包、层层分包等违法违规行为，如有发现直接取消资格。

严格作业报备。外来施工队伍在企业内进行动火、检维修、技术改造等高危作业的，除履行企业内部审批手续外，需提前1天以上通过“潍坊市外包作业管理系统”或“寿光应急”公众号外包（临时）作业模块向镇街报备。由镇街根据报备的作业危险程度，及时组织专家现场检查或旁站式监督。针对高危作业（动火、受限空间、吊装等危险作业），镇街工作人员现场审查，通过系统上传现场监管照片，作业完成后企业通过系统提交作业完结申请，镇街进行确认销号。

严格日常检查。加大日常巡查力度，发现未履行报备手续而自行施工的企业，当即对企业施工现场进行执法检查，约谈企业主要负责人及安全管理人员，同时将该企业列入重点执法检查名单，提升一档检查频次。

 

突出科技赋能，构筑“互联网+监管”安全防火墙

 

科技赋能让安全监管更加高效智能。寿光市应急管理局积极利用智能化外包作业安全监管系统加强对外包作业安全监管，有效保障了外包作业安全生产。

区分危险程度，实现精确管理。据悉，外包（临时）作业监管系统是潍坊市安委会深入分析近几年外包作业过程事故多发趋势，根据外包作业规范流程开发设计的一款信息化监管系统，目的是通过对企业危险作业的科学管理，有效减少作业不规范引发的事故。

采访中记者了解到，寿光市根据辖区实际对自身使用的模块进行了调整，组织企业通过单独客户端或微信小程序进行注册登录，填写发包方名称、所属镇街、监管单位、作业地址、作业内容等，外来队伍及高危作业还需上传队伍资质、特种作业证等相关材料，填写完毕提交申请。镇街收到申请后，根据作业危险程度进行分类管理。一般作业，按照“线上申请——线上审核——施工作业——过程监管”流程管理；高危作业，按照“线上申请——专家验收——审核通过——施工作业——过程监管”流程管理。验收工作按“谁验收谁签字谁负责”要求，合格一个验收一个，验收不合格的，一律不允许施工。上传作业申请信息，确保了施工队伍资质“有”；通过专家监管队伍现场验收，确保了队伍资质“真”；既保证管理质量，又兼顾管理效率。

严格审查外来施工队伍及作业人员资质

　　运用“互联网+监管”，实现高效管理。利用“安监云”“监控值守”“危化品企业监管”等专业系统，对企业领导带班值守、高危作业活动、重大危险源等进行实时监控、动态监管。采用无人机巡查、鹰眼监控等模式，弥补传统侦查手段不足问题，精准掌握企业危险作业的区域、设备、人员状况，最大程度降低私自违章违规作业带来的安全风险。

　　实行“黑名单”管理，提高违规成本。建立作业承包商违章管理档案，将日常监管查处的作业现场违章行为记录在案。对连续三次发生违章作业的、受到镇街及以上通报两次的（含未报备）、发生有责生产安全事故的，一律纳入外包作业“黑名单”，定期将承包商“黑名单”通报辖区各企业，建议企业两年内不再聘用该承包商进行相关施工作业；若该承包商仍在进行相关施工作业的，镇街、部门执法人员加大企业执法检查频次和查处力度。

　　采访中记者了解到，寿光市羊口镇工作人员在2023年3月的检查中发现一外来施工队伍存在违章作业，遂将违章作业行为记入该公司管理档案，对违规行为进行了处罚，对公司负责人进行了现场约谈，对该施工现场的巡查频率由每周1次上升至每周3次，对违章操作起到了有力震慑。

 

落实安全责任，规范监管外包作业全过程

 

　　安全生产的关键在现场。对外包作业来说，由于施工单位和用工单位不是同一主体，安全责任落实就容易存在真空地带。寿光市应急管理局多措并举规范外包作业全过程管理，强化现场作业安全监管。

　　组建监管队伍。镇街根据各自安全生产实际，按照不同标准，抽调骨干力量、安全专家组成外包作业监管队伍，5个安全生产重点镇街每个抽调2名工作人员和2名专家，其余10个镇街每个抽调1名工作人员和1名专家，专门负责外包作业现场作业条件的审核和监管。如羊口镇、侯镇分别聘请了上海守安6名专家常驻工业园区，进行日常安全巡查、强化特殊作业管理、帮助排查风险隐患，提高企业安全管理水平。

　　明确安全责任。发包企业和外来施工单位同时签订经济合同和专门的安全管理协议，明确施工过程安全管理责任，按照“谁用工、谁管理、谁负责”的原则，依法承担对外来施工人员和施工过程的安全管理责任。发包企业负责对外来施工队伍作业现场的监督检查，督促其严格执行本企业各项规章制度和安全防范措施。

　　规范作业管理。在开展危险作业前，外来施工队伍必须严格按规定办理特殊作业票证、制定施工方案、进行安全技术交底，按照施工作业规范开展现场作业。镇街监管队伍对高危作业进行旁站式监督，对一般作业开展常态化巡查。针对监管中发现的违法违规行为，采取直接执法或呼叫执法人员配合执法的方式进行处理。寿光市应急管理局通过设置专职监管队伍，盯紧事故高发环节，加强巡查检查针对性，尤其是高危作业全过程现场监管，提高对违法违规作业的威慑力，进一步保障企业安全作业、规范作业。

2022年以来，寿光市对企业上报的16200余项外包作业进行了现场监管，对16家企业作业过程中的违法违规行为进行了立案处罚，通过强有力的现场监管及处罚措施，倒逼企业加强外包作业安全管理，未发生外包作业生产安全事故。

 

　浙江江山：以“三抓”助力规范企业外包作业安全

 

   为深刻吸取化工企业外包作业引发生产安全事故的教训，浙江省衢州市江山市针对近几年典型外包作业生产安全事故中暴露出的问题进行深入分析，认真查找企业外包作业中存在的安全生产薄弱环节和隐患，以“三个抓”扎实做好企业外包作业安全管理，进一步规范化工企业外包安全作业。

 

 

抓协议合同，加强外包单位准入管理

 

2022年，浙江省内发生多起外包作业生产安全事故，从事故调查中可以看出，不少企业对外包单位安全管理不重视，甚至认为这与自己关联性不强，日常监督管理不严格。外包单位存在安全管理主体责任落实不到位，规章制度、安全管理机构不健全，安全教育培训不严格，隐患排查整治不及时，安全投入不到位等问题。为严格外包作业安全管理，改变以包代管、包而不管，外包作业生产安全事故多发的现状，实现化工行业生产安全形势稳定向好，江山市应急管理局严格要求企业做好外包作业安全管理，建立承包单位安全准入、定期检查、教育培训、安全评价与退出机制，确保外包项目安全管理始终处于受控和在控状态。

江山市应急管理局督促用工单位严格承包单位准入，从源头把好外包作业安全关，杜绝不具备安全生产条件，不具有符合国家要求、行业许可资质的外包单位承包工程。

严把承包单位资质审查关。要求企业对外包企业资质、安全管理能力与状况等内容进行严格审查并定期进行能力评估，采用外包单位承包择优机制，确保外包企业具备国家法律法规和企业外包工程要求的相应资质，具有《安全生产法》规定的责任制、规章制度、安全管理机构和安全管理人员，并且安全管理人员、特种作业人员必须持有国家颁发的从业资格证书后方可与外包企业签订合同，严禁外包给不具备安全生产条件或相应资质的单位和个人。

明确承揽双方安全职责。不论是新、改、扩的建设项目，还是小体量的工程施工、零散的检维修等，化工园区企业凡是涉及外包作业的，均要求严格按照《安全生产法》的规定，与承包单位签订安全生产管理协议或者在合同中约定各自的安全生产管理职责，并将本企业的安全生产工作与外包项目安全管理一起研究、一起部署、一起检查、一起考核，督促外包单位落实日常安全管理制度，规范外包单位档案管理。要求企业建立外包单位管理台账，内容应包括外包队伍的施工资质、安全业绩、人员构成、安全机构、施工装备、负责人通讯录等内容，并且要及时更新，跟踪掌握外包队伍情况。对于发现外包单位擅自将承包项目分包或转包给不具备安全生产条件或相应资质的单位或个人，承包单位不执行安全技术措施、违章作业、对安全检查中的问题隐患不进行整改的，企业需做好台账资料登记并将其列入外包单位“黑名单”，视情节轻重责令其停止施工，退出现场或终止合同。

“过去我们认为项目外包出去由承包商负责完成就好了，在承包商的选择、作业过程监管、表现评价上确实没下功夫，江山市应急管理局要求我们对承包商加强管理，一开始我们还不太理解、不太主动。”江山富达化工股份有限公司相关负责人说，“现在我们完善了承包商管理制度，对安全生产考核不合格、重大隐患不整改、发生亡人事故的承包单位，与其解除合同并纳入‘黑名单’管理。这也促使承包企业管理更严格、更重视承包工作中的安全管理，我们也更加放心跟这样的单位合作了。”

 

抓危险作业，加强重点环节安全管理

江山市应急管理局执法人员在化工企业检查指导安全生产工作

 

2022年，江山市4家化工企业因特殊作业违反国家相关规定被行政处罚，这些违法违规行为暴露出外包单位在特殊作业过程中存在作业风险辨识不足、安全措施制定不当和执行不到位、特殊作业审批流程不规范、监护人履职不到位等问题。“特殊作业因作业过程安全风险不易受控，作业频率高，可能导致严重后果，总体安全风险高，把特殊作业交给不具备安全作业资格和能力的外包单位，无疑是置安全风险不顾，是一种不负责任的做法。”江山市应急管理局执法大队大队长郑樟飞说。通过对外包单位危险作业开展专项检查，江山市应急管理局督促企业重视并落实外包作业安全管理，严格履行好企业主体责任。

为此，江山市应急管理局紧盯化工园区企业外包作业中涉及的高处、动火、吊装、临时用电等危险作业事项，重点检查危险作业审批、安全风险告知、安全教育和交底、安全技术措施落实等情况，确保危险作业可防可控。

严控危险作业审批制度。发包企业要督促承包企业严格履行涉及动火、有限空间、高处等特殊作业的审批程序，并在现场落实安全防护措施、为操作人员配齐安全防护用品，安排专业技术人员或专职安全生产管理人员进行现场指导和监护。作业人员在作业中发现有自身无法控制或判断的危险时，应立即停止作业，迅速报告或在采取必要措施后撤离现场。

严守安全交底和安全告知。外包队伍进入作业现场前，发包企业要认真组织开展安全生产风险评估与管控工作，要将外包工程作业现场所属区域涉及的基本情况、安全注意事项、安全生产风险、必须遵守的规章制度，特别是可能造成施工作业人员伤亡的安全生产风险明确告知外包企业，要求对方学习并确认了解。在签订施工合同时，要将上述内容纳入，并作重点说明。

严格安全生产培训教育。针对外包队伍人员素质参差不齐、安全意识淡薄的问题，发包企业要加大岗前培训力度，规定培训内容和时间、规定所有作业人员都必须持证上岗，并建立外包队伍员工安全教育培训档案。开展危险作业基本知识和安全技能等各项培训，使外包作业人员了解公司的安全管理制度、施工环境基本情况、现场作业危险因素和防控措施等。

“特殊作业专项检查让我意识到，外包作业不是一包了之、任其作业而不管，我们企业也要将外包作业纳入企业统一管理，对外包作业人员要进行统一教育培训，坚决做到教育不到位不施工、风险辨识不到位不施工、管控措施不到位不施工。”江山市富泉化工有限公司相关负责人说。

 

抓典型事故，增强外包作业安全意识

 

江山市应急管理局通过作业现场安全管理、专项执法检查、违法违规行为查处、典型案例通报等方式，规范外包单位作业行为，增强外包作业人员安全意识。

强化作业现场安全管理。外包工程作业现场安全，确立由外包企业、作业现场所在车间和企业安全管理部门共同管理负责。发包企业安全管理部门对在企业内部从事作业活动的所有外协队伍要等同于单位内部车间、班组，定期巡查、考核，并合理运用巡查、考核结果。

强化外包企业违法行为查处。江山市应急管理局加强企业外包工程的安全生产监督检查，重点检查外包工程项目资质条件、安全生产培训、现场管理、应急管理等方面内容，对检查发现的严重非法违法行为和重大安全隐患，坚持“零容忍”，一律无条件责令发包单位解除工程承包合同关系，并依法依规进行上限处罚。

强化反面典型警示教育作用。化工园区企业凡是因外包作业发生的生产安全事故，无论是否发生人员伤害，只要违反规定，一律在化工企业群内通报，直接点名外包单位，并滚动播放事故视频，督促化工园区企业引以为戒，增强外包作业安全意识。

为深入开展安全生产警示教育工作，强化企业安全生产主体责任意识，江山市应急管理局定期在“江山应急管理”微信公众号上发布安全生产违法违规行为典型案例并转发至化工企业群，让案例“现身说法”。通过对外包作业典型案例和生产安全事故的学习，企业负责人纷纷表示：

“一个个鲜活的案例告诫我们，工作中一定要把安全放在第一位，外包作业人员结构复杂、流动性大、安全意识不强，外包作业存在诸多不安全因素，我们企业更应该加强风险辨识，落实防范措施，防止类似事故的发生。”

企业安全管理人员也对江山市应急管理局曝光典型案例这一做法赞不绝口。浙江国盛源实业有限公司安全负责人说：“江山市应急管理局对典型案例的大力宣传，不仅敲响了安全生产警钟，也给我们企业提供了教育培训的资料和素材，我们要充分利用这些发生在身边的典型案例，对从业人员开展教育培训，警示员工要深刻吸取教训，在今后工作中举一反三。”

　下一步，江山市应急管理局将坚决用好执法利剑，全力整治外包作业中容易发生的安全责任不明确、管理制度不落实、安全投入不到位、现场管理不严格等问题，严厉查处违法分包、转包、出借、挂靠资质等违法违规行为，通过事故案例曝光，起到“查处一个、震慑一批、教育一片”的效果。

 

广东佛山：全力筑牢外包作业安全防线

 

作为GDP超1.2万亿元的制造业大市，广东省佛山市现有工贸企业33445家，其中重点企业3614家，工贸行业以传统的机械制造和泛家居产业的五金、家具、轻工、建材、陶瓷洁具等行业为主，吊装、悬挂、挖掘、动火、临时用电、登高、有限空间、有毒有害、危险装置设备和构筑物拆除等外包作业活动频繁，易发生生产安全事故。为此，佛山市应急管理局着力堵塞外包作业过程中各类风险漏洞，落实安全生产主体责任和监管责任，多措并举、精准发力，扎实开展外包作业安全管理，全力压减工贸企业生产安全事故。2022年，佛山市工贸行业共发生生产安全事故8起，死亡7人，生产安全事故起数和死亡人数连续3年实现双位数下降，工矿商贸生产安全事故较3年前下降超70%，全市安全生产形势持续好转。

佛山市应急管理局工作人员对工贸企业的外包作业安全管理进行抽查

 

“制度+培训”绷紧安全弦

 

据佛山市应急管理局相关负责人介绍，“祸患常积于忽微”，安全与风险通常仅一步之遥，很多重特大生产安全事故的发生绝非偶然、外力所致，而是叠加着一系列必然因素、串联着一系列内部原因。通过复盘近五年来佛山市工贸企业的生产安全事故发现，很多表面看起来是偶然的、突发的，其实隐患早就存在。如果对隐患进行提前干预，从源头预防，建立健全外包作业安全管理制度，强化安全培训，那么就可以尽量减少这些偶然性、突发性生产安全事故。

针对佛山市机械行业生产安全事故易发的特点，佛山市应急管理局从源头上进行预防和干预，不断完善外包作业安全管理制度，相继出台了《佛山市工矿商贸领域外包作业安全管理规定》和《佛山市工矿商贸领域高处作业安全管理规定》，要求发包企业、承包单位专门建立外包作业安全管理台账，定期更新台账资料，全面规范事前审批、事中作业、事后验收等各个环节，强化高处作业和外包作业的统一协调管理。为更好引导工贸企业规范开展设备维护保养、检查和修理，佛山市应急管理局制定了《佛山市工矿商贸领域检修作业工作指引》，归纳为检修项目“六不修”、检修安全“六确认”和检修现场“六严禁”。检修项目“六不修”是：没有检修安全措施不检修；危险源辨识不全面、控制措施不清楚不检修；隐患未整改或没有安全防护措施不检修；未经安全确认、没有取得操作牌不检修；没有办理停电手续、没有切断电源、挂警示牌不检修；重要工序、危险作业场所没有专人监护不检修。检修安全“六确认”是：确认危险源辨识充分，操作人员掌握预防控制措施；确认是否明确安全责任人、安全监护人；确认是否切断电源；确认检修人员是否挂禁止操作的警示牌，并安排专人监护；确认安全防护用品、用具安全可靠、正确使用；传递开车指令必须确认检修人员全部撤离检修现场。检修现场“六严禁”是：可移动设备、可转动的轮、辊、轴上严禁行走和站人；机械设备移动方向危险区域内严禁作业、通过和滞留；无安全带、穿硬底鞋和有职业禁忌症者严禁高处作业；起重设备吊物坠落、游摆的范围内严禁作业、通过和滞留；禁火区内未办理动火手续严禁动火；设备“摘牌”送电后，严禁做任何调整和修理，严禁接触转动部位。

为更好强化外包作业安全管理制度的落实，佛山市应急管理局把上述管理规定纳入全市企业负责人和安全管理人员的培训大纲，就相关法律法规、外包作业流程等安全管理知识进行系统讲解，建立严格的培训考核机制，严格执行培训大纲内容和学时要求，强化工贸企业管理人员的安全意识。截至2023年4月，已对佛山市92092人次进行培训。

 

“预告+服务”把好预防关

 

近年来，有限空间作业事故多发频发，尤其是2023年以来，全国已相继发生多起因进行电镀污泥池清理作业、化粪池作业和有限空间作业窒息等外包单位事故。佛山市化工、冶金、印染、建材、食品加工、市政工程、城市燃气、污水处理等行业聘用外部人员，在施工、检修和清理作业过程中，由于作业空间狭窄、作业环境复杂，以及作业过程中防范措施不到位，极易发生中毒和窒息事故。为此，佛山市应急管理局制定了《佛山市工矿商贸企业有限空间作业工作指引》，要求全市工贸企业有限空间管理做到“十有”——有制度、有辨识、有台账、有管理、有培训、有检测、有审批、有预告、有过程、有预案。

佛山市举办工矿商贸监管人员业务培训班

在此基础上，佛山市南海区里水镇大胆探索，制定《里水镇企事业单位存在安全风险行为预告制度》，针对特种作业、危险化学品等危险特性，将有限空间作业、动火作业、高处作业、危险化学品存放、二十四小时不间断作业、用电超负荷运转、主要生产设备扩建七大类列入高风险作业类别。全镇有存在以上情况作业的企业，必须在其所在村（社区）企业微信群中提前5天报备。里水镇应急办要及时到企业现场核查，对生产情况进行现场指导。

针对危险性高且复杂的生产项目，里水镇应急办聘请第三方专业机构一同前往核查。提前预告制度，实现企业从“要我安全到我要安全”的意识转变，有效化解外包作业带来的各类安全风险，帮助企业从源头解决隐患，把好预防关。

 

“指导+检查”筑牢安全线

 

在佛山，虽然“安全大于天，责任重于山”的理念已经深入人心，但仍有些企业发展“粗线条”，工艺落后、能力有限，对生产线上的隐患浑然不觉；有些企业对安全“缺根弦”，意识淡薄、重视不足，隐患排查不力、安全投入不够、日常管理不严；还有些企业怀揣侥幸心理、跟风险讨价还价。

对此，佛山市应急管理局每年安排30万元至50万元专项资金，通过政府采购，委托安全生产专业技术服务机构对有限空间作业、金属冶炼、粉尘涉爆、液氨使用、危险化学品使用等涉有外包作业的工贸企业开展专项治理，引导高风险企业规范管理，实现安全生产。

在日常管理过程中，佛山市应急管理局也会着重对工贸企业的外包作业安全管理进行抽查，重点抽查是否统一管理、风险辨识是否准确、管控措施是否到位等，对查出的隐患问题建立整改台账，明确整改责任人、时限和措施，督促企业切实强化责任意识，严格落实外包作业各项管控措施，消除作业过程中的不安全行为，筑牢外包作业的安全防线。2022年，佛山市共出动执法人员25776人次，检查服务企业9604家次，发现隐患24278条，发出整改文书4804份。

佛山市应急管理局相关负责人表示，安全是发展的前提，发展是安全的保障，安全和发展要同步推进。佛山市将持续保持安全生产高压态势，强化外包作业安全管理，规范外包作业流程，严守高质量发展底线，预防和减少生产安全事故的发生。

 

 

 

江苏扬州：打好外包项目安全管理“组合拳”

 

随着经济和社会发展，为了提升产能，许多生产经营单位都选择以外包或外协的方式，将自身生产、设备设施安装、检维修、拆除等活动及危险化学品装卸、有限空间、动火、吊装等危险作业发包给相关企业承包完成。但是谈起外包项目的安全管理，发包企业总是觉得自己在安全监管、违章处罚、隐患排查、安全教育等安全管理的常规动作方面对承包单位的作用有限，而应急管理部门也反映在外包项目的安全管理方面存在一定盲区，导致外包作业伤亡事故时有发生。

扬州市对外包作业实施精准执法检查

江苏省扬州市应急管理局高度重视这一问题，主动履职尽责，在加强监管的同时，发挥发包企业的主观能动性，激发承包单位的自主管理意识，打出一套加强外包项目安全管理的“组合拳”，促进发包企业与承包单位安全发展、合作互利。

 

政府监管：精准执法 开展外包项目安全生产专项检查

 

为进一步压紧压实安全生产主体责任，深入排查消除外包作业安全管理盲区，厘清生产经营单位与外包作业队伍的安全生产责任，规范外包作业行为，实现外包作业“依法准入、依法施工、全面合格”，坚决遏制外包作业伤亡事故，扬州市应急管理局组织开展了外包项目安全生产专项执法行动。

事前“有备”，精准摸排检查对象。印发《关于开展企业外包项目安全生产专项执法行动的通知》，明确工作目标、检查范围、检查重点和相关要求，制定发包单位重点检查事项7条、承包单位重点检查事项12条，做到有的放矢、直击要害。“市、县两级应急管理执法部门经过前期摸排，共梳理120家重点检查企业名单，详细掌握涉及外包作业的岗位、人数、主要风险等基本情况。”扬州市应急管理局相关负责人告诉记者。

事中“有力”，精准实施执法检查。市、县两级应急管理执法部门采取“四不两直”抽查、突击夜查等方式，精细谋划检查方案，对涉及动火、高处、临时用电、有限空间、吊装等危险作业的外包项目开展深度执法，对照19条检查重点逐一过堂，深入检查安全责任落

实、操作规程执行、劳动防护用品配备、特种作业资质、现场安全管理等方面的问题隐患。采访中记者了解到，专项行动期间，扬州市共检查企业120家次，发现一般事故隐患464项、重大事故隐患6项；事前立案查处23起，“一案双罚”60件，以严格执法形成打击违法违规外包作业的强烈震慑。

事后“有效”，精准建立长效机制。强化闭环整改，专项执法行动结束后，市、县两级应急管理执法部门持续跟踪问效，督促企业按规定整改到位。做好执法检查“后半篇文章”，对专项执法中的典型案例进行通报曝光，形成“查处一件、教育一批”警示教育效果。同时，扬州市认真总结分析专项执法工作中发现的共性问题、典型问题，提炼经验做法，形成工作总结，将外包作业融入日常执法检查，持续巩固提升专项执法成效，推进提升企业外包作业安全管理质态。

 

  发包企业：发挥“能动” 融合推行安全管理

 

采访中记者了解到，针对外包项目安全管理的难点和问题，大多数生产经营单位普遍认为集中在5个方面。一是承包单位从业人员知识水平普遍不高；二是承包商单位为控制成本，设备完好性较差，绝大多数不满足施工作业要求；三是部分承包单位或个人安全资质不全，承包单位从业人员流动性大；四是涉及多个施工单位时，协同作业承包单位之间的安全责任不明确；五是承包单位安全培训不到位，缺少专业的培训人员，不注重培训效果。而对于外包企业，又普遍在招投标环节中，对于承包单位安全管理能力要求不严，选择低价中标；合同签订过程中，未签订安全管理协议或协议内容模糊，权责不明；培训过程中，缺乏针对性，仅对承包单位提出泛泛要求；安全管理中，不注重事前预防，对承包单位抱有对立态度等问题。　倾听企业诉求、发现问题仅是第一步，想办法解决问题才是工作的核心。扬州市应急管理局意识到，要想真正解决外包项目安全管理的难题，必须将关口前移，在开展专项检查的同时，还要发挥发包企业的主观能动性，探索形成有效的安全管理体系，激发承包单位自主管理意识，融合推行外包项目安全管理。

江苏瑞祥化工有限公司是全国百强化工企业，也是扬州市外包项目安全管理工作的佼佼者。“我们根据上级部门要求，结合公司自身实际，推出承包商安全管理‘九步法’，对承包商实施全流程管理，取得了很好的成效。”江苏瑞祥化工有限公司相关负责人告诉记者。一是设定安全底线，坚守生命红线。针对典型违章行为设定了“保命条款”，“保命条款”包括任何人不得在生产场所吸烟，任何人不得未系安全带进行高处作业等，从制度层面规定对违反“保命条款”的行为“零容忍”，从业人员一旦违反“保命条款”将被开除，多次触犯“保命条款”的承包单位将被取消合作资质。二是严格承包单位考察，突出比选把关。通过建立承包商资质评估标准，挑选技术、设备、安全环保和采购等方面的专业人员组成评估小组，针对项目内容、范围、质量控制、进度控制和风险控制要求，就项目实施所需要的承包商资质、工作实力、装备情况、HSE管理能力、过往HSE绩效、信誉和经验等关键因素进行综合评估。三是明确安全责任，杜绝以包代管。在合同或安全协议中注明承包商安全生产责任，尤其是涉及多家单位的情况下明确各方责任尤为重要，落实“事事有人管，件件有人抓”要求。“签订合同时，安全条款/专项协议与主体合同同时谈判、同时报审、同时签订。如有涉及两个或以上的承包商在同一区域内进行交叉作业，且可能危及对方生产安全的，承包商管理部门会要求各承包商互相签订安全合同，明确各自的安全管理职责和应当采取的控制措施，并指定专职安全监督管理人员进行检查与协调。”江苏瑞祥化工有限公司相关负责人介绍说。四是开展全面培训，考核合格持证上岗。对承包商员工现场危险源控制和应急处置措施培训，保证其了解作业环境的特殊危险性和处置办法。五是制定安全方案，保证风险受控。要求承包商对作业过程中涉及火灾、爆炸等风险，编制安全作业规程、施工方案。“我们会与承包商共同制定现场处置方案，还会对承包商的施工方案、安全作业规程进行审查。”江苏瑞祥化工有限公司相关负责人告诉记者。六是实施安全交底，交清危害因素。在作业开展前，协助承包商对作业人员进行特定个人防护装备的使用、特殊作业标准等方面专门培训，确保作业人员能够沉着应对该作业过程中的突发状况。七是严控安全入场，杜绝淘汰装备。“我们要求承包商使用的装备必须是完好的，不能因承包商的装备带来新的风险或隐患。”据介绍，江苏瑞祥化工有限公司会组织专业部门对承包商使用的设备进行定期检查，确认合格后张贴标签。八是强化过程监管，编织安全防护网。要求承包商主管部门每月对承包商进行安全审核检查，用工部门对为其服务的承包商作业进行日常安全监督管理，安全管理部门定期对承包商进行安全专业审核，根据结果约谈承包商负责人，并对承包商安全履职情况进行考核。九是实行安全考核，建立黑名单制度。在项目实施过程中和项目完成后，项目管理部门组织相关用工部门、承包商主管部门、安全管理部门等关联部门，结合日常现场监督和审核情况对承包商进行定期评估和总体评估。若承包商安全评估不能满足企业要求，承包商主管部门将会要求承包商及时进行整改。对于概不履行整改义务的承包商单位，江苏瑞祥化工有限公司将会根据合约条款决定终止合同并纳入黑名单，在集团公司范围内拒绝合作。

采访中记者了解到，通过推行“九步法”，承包商逐步认可了江苏瑞祥化工有限公司的安全管理理念，将安全管理作为内部管理的重要环节，外包项目安全生产水平不断提高。

 

承包单位：安全激励 深化推进自主管理

 

通过政府部门专项检查工作的深入开展，外包企业不断加强安全管理，承包单位的自主管理意识也在不断加强，在加强自身安全管理方面进行了许多可推广、可复制的良好实践。

“黄马甲”活动。受到交警查违章的启发，从业人员轻微违章后，会受到穿戴“黄马甲”的“惩罚”，“黄马甲”将穿戴至违章人检查到下一个违章行为，传递给下一名违章人。这种方式更容易让承包商员工认识到自身错误，有效地避免矛盾，提高承包商员工对安全生产的认可度。

承包商“晨会”。各承包商班组（作业区）在正式上岗前，利用5～10分钟的时间，以班组为单位集合召开工作会议，主要内容是安排具体工作、安全措施交底、技术交底、安全宣传教育。据了解，“晨会”已经成为承包商员工了解作业风险及安全措施的主要途径。

承包商人员资质目视化。承包商人员流动性较大，人员资质往往通过查阅台账才能知晓。通过在安全帽张贴特殊作业证标签的形式，可以将人员资质目视化。检查人员只需查看安全帽，就知晓该员工是否具备相应的作业资质，资质是否在有效期内等关键信息，极大地提高了管理的效率。

 

江苏淮安市洪泽区：

严格制度+刚性执法，双管齐下强化外包作业管理

 

　通过对近年来在冶金等工贸企业中发生的各类型生产安全事故情况的分析，江苏省淮安市洪泽区应急管理局发现因外包作业，尤其是企业“临散小”外包作业引发的生产安全事故占比较高，成为影响辖区企业安全生产的一个瓶颈。

 

外包作业安全管理中存在难点

 

作为在安全监管一线长期与企业接触的执法人员，洪泽区应急管理局安全基础科科长汤杰熟知外包作业安全管理中存在的问题，他认为从以下3个角度来分析导致外包作业容易引发生产安全事故的原因。

对企业外包登高作业进行安全检查

从安全监管角度来说，生产经营单位相关外包作业基本无需进行行政许可，而且工作周期短的外包作业占比较大。因此，日常安全监管中较难发现，监管难度大，还存在外包作业安全管理无主管部门的情况。

从发包企业角度来说，发包企业主体责任落实偏差比较大，主要体现在发包企业盲目追求低价，压低成本导致承包单位安全投入不足，节约成本开支。有的发包企业甚至认为，外包作业现场管理与本单位无关，发生事故后也是由外包单位承担责任，所以对外包单位失管失察。

从承包企业角度来说，发包企业从业人员安全素质偏低，安全生产意识淡薄，从业人员盲目追求工作便利性、工作速度，忽视作业安全操作规程，在安全生产上存在侥幸心理，还没有真正能够做到“我要安全”。

 

形成制度，规范管理

 

为了能够有效遏制外包作业事故的发生，洪泽区在2022年4月印发了《关于进一步加强全区工业企业外包单位安全管理的通知》，从制度上明确发包单位、承包单位、各属地各部门的职责，从源头上进行制度规范。

洪泽区应急管理局明确了发包单位要履行的5项安全生产主体责任。

履行工程项目安全生产主体责任。发包单位要建立外包工程安全管理制度，明确外包工程的发包管理、安全培训教育、安全技术交底、安全检查、安全责任等事项，专门建立对承包单位资质、安全生产条件进行审查的相关管理制度。按照国家有关规定和合同约定，保障安全生产资金投入，确保外包项目安全有序进行。

严把资质条件审查关。发包单位要确保承包单位具备相应资质和安全生产条件，不得将外包工程发包给不具备安全生产资质或者条件的承包单位；要定期对承包单位及其人员安全生产条件等相关情况进行监督检查，对不具备安全生产条件的，要责令整改；对难以整改或者拒不整改的，要按照协议约定解除承包合同。严禁对承包工程进行非法分包、转包，不得以任何形式将工程项目发包给个人。

依法与承包单位签订安全协议。发包单位与承包单位应当在合同中约定有关的安全生产管理条款，或者另行签订专门的安全生产管理协议。安全生产条款或协议中，应当明确安全管理责任、安全生产投入保障、安全生产设施和施工条件、事故隐患排查与治理、安全生产教育与培训、事故应急救援、安全生产检查等内容，并严格落实。

做好安全技术交底工作。发包单位在项目开工前，要对承包单位有关负责人和工程技术人员进行安全技术交底。对作业范围、工艺流程特点、危险因素、应急处置建议、安全生产责任等事项作出明确说明，并经双方签字确认后存档。

严把日常检查关。发包单位要认真检查和查处承包单位的项目整体转包、违法分包或分包单位再次分包等违法行为；根据工作进度适时召开发包、承包等单位参加的安全协调会，分析安全形势、查找安全隐患、落实安全措施。发现有安全生产违法行为的，应当及时劝阻或者责令整改。对承包单位拒不整改或者存在重大违法行为的，要向有关部门报告，并有权依据合同约定终止合同。

对于直接作业的承包单位，洪泽区应急管理局也从严格落实承包单位安全生产责任方面，作出了4项明确规定。

加强承包工程安全管理。承包单位要在其资质范围内承接工程，规范组织施工作业。要配备专职安全管理人员和与承包工程相适应的工程技术人员，接受并服从发包单位的统一管理。不得采用国家明令禁止的设备、工艺技术，不得以出租、挂靠等方式允许他人以本单位名义承接工程。承包单位应配备必需的劳动防护用品。

加强作业现场安全管理。要把作业现场安全管理作为重点，切实筑牢现场安全管理的根基。定期排查并及时治理事故隐患，严格落实各项规章制度和安全操作规程。发现事故隐患后，应当立即治理；不能立即治理的，应当采取必要的防范措施，并及时书面报告发包单位协商解决。严格落实负责人现场带班制度，建立单位负责人带班考勤档案。带班负责人要掌

握现场安全生产情况，及时发现和处置事故隐患。

加强危险作业安全管理。进行吊装、动火、高空、有限空间等危险作业，要严格落实“作业票”管理制度，在可能发生火灾、爆炸、触电、高处坠落、中毒窒息、机械伤害、烧烫伤等事故的危险场所进行作业，要事先制定安全措施，并经发包单位审核。现场作业时，要严格执行安全规程和技术措施，并安排专人现场监护。对危险性较大或易发生事故的作业，要制定安全生产应急救援预案，配备必要的应急处置装备，作业时应事先通知可能受到意外伤害的单位和人员及时撤离现场。

加强施工人员安全教育培训。承包单位的施工人员未经安全培训的，不得上岗作业；项目部负责人、安全管理人员和特种作业人员均要按照有关规定持证上岗。

 

 

刚性执法，以案示警

 

洪泽区应急管理局在日常的安全检查和督查中，加大对外包作业的监管力度。汤杰告诉记者，为了加强对外包作业安全监管，他们甚至在安全生产检查工作中，发现企业在进行厂房维修存在高处作业、动火作业时，都会先到该企业作业现场进行检查。重点检查作业人员资质、劳动防护用品佩戴、作业规范性等方面，对存在违法行为的发包单位、承包单位严格执法。

对发包、承包、监理三方材料进行检查

2022年9月20日，洪泽区应急管理局执法人员在对辖区某盐业有限公司进行执法检查时发现，外包单位南京某动力设备有限公司在承包的2#汽轮机检修项目中使用无证焊工进行动火作业。发包单位某盐业有限公司未对外包单位的安全生产统一协调、管理。根据《安全生产法》相关规定，洪泽区应急管理局分别对承包单位南京某动力设备有限公司、发包单位某盐业有限公司进行立案处罚。据悉，2022年，洪泽区外包作业方面立案30余起，部分案件在各类媒体中予以通报，用鲜活的案例警示约束企业对外包作业的安全管理。

 

培训教育，典型引领

 

为从根本上规范对外包作业安全管理，洪泽区应急管理局从源头上入手，加强对企业负责人的安全培训，让重视外包作业安全管理的观念在发包单位和承包单位负责人的心中生根发芽。

据悉，近两年来，洪泽区应急管理局通过走访镇街的方式，对全区所有工贸企业主要负责人、安全生产负责人进行一轮工作培训。培训主要是对全年重点工作进行布置，对部分重点工作进行安全管理知识培训。在培训会中，外包作业安全管理是培训重点内容之一。通过教育培训的方式，不断提醒企业加强外包作业安全管理。

汤杰告诉记者，洪泽区应急管理局准备在全区开展示范企业创建活动，将印发示范企业创建标准及评价细则，在评价细则中对外包作业管理有具体评价指标。通过以点带面的方式，先树立管理规范，然后组织同行业、同类型的企业进行现场观摩学习，引领全区各工贸企业能够切实落实安全生产主体责任。

 

      天津：靠前服务 加强工贸企业外委施工项目安全管理规范化

 

天津市是传统制造业基地，实体经济根基深厚、“家底”殷实。随着企业发展壮大、设备技术的不断革新，设备安装维修复杂化、维修人员短缺、人力资源成本居高不下等诸多难题不断涌现，致使企业不得不考虑用外委施工的方式来减轻负担。但在外委市场快速扩展的同时，相关安全风险也迅速激增。采访中记者了解到，近年来，在天津市工贸行业的生产安全事故中，外委施工相关事故所占比例不断上升，对企业的安全生产已产生很大影响。

企业需求在哪里，政府的服务就跟进到哪里。近日，天津市应急管理局印发了《天津市工贸企业外委施工安全管理规范化专项整治方案》（以下简称《方案》），在全市范围内开展专项整治行动，切实加强天津市工贸企业外委施工项目安全管理规范化，保护人民群众生命财产安全。

天津市应急管理局执法人员加强对重点企业的安全监管

 

明确重点 助企解难整改

 

外委施工是指工贸企业以外包或外协的方式，从事本单位生产和设施设备安装、维修等项目作业活动。采访中记者了解到，此次专项行动的整治范围包括天津市所有涉及外委施工的工贸企业，旨在通过源头管控、规范管理、深化排查、严格监管，进一步规范工贸企业外委施工安全生产秩序。

天津市应急管理局高度重视工贸企业外委施工安全管理规范化专项整治行动，要求在工作开展过程中严密组织、严格标准、严格执法。《方案》要求各区应急管理局将此项工作纳入全年安全生产工作重点，制定具体工作措施，扎实开展工作，把外委施工安全管住、管好。主要领导要亲自研究，亲自安排部署，亲自调度指挥，抓紧抓实抓出成效。认真督导辖区内工贸企业开展自查自改，紧紧盯住难点重点，按照标准落实监管责任，采取有力措施推进专项整治。各有关企业主要负责人要切实担负起安全生产第一责任人的责任，强化安全生产主体责任落实，认真排查存在的问题和隐患，对标开展整改治理，规范外委施工安全管理，严防生产安全事故发生。

“ 依据《安全生产法》《天津市安全生产条例》《天津市生产经营单位安全生产主体责任规定》等法律法规规章规定， 结合天津市工作实际，《方案》确定了外委施工安全管理规范化专项整治5项‘重点整治内容’。”天津市应急管理局相关负责人告诉记者。一是企业的主要负责人是否依法组织制定本单位安全设备设施管理、检修、维护、保养制度，安全风险分级管控制度，相关方管理制度等安全生产规章制度。二是企业外委施工中，进行爆破、动火、吊装、建筑物拆除、高空悬挂、土方开挖、管线疏浚、有限空间作业以及国家规定的其他危险作业，应当遵守相关规定。三是企业外委施工中，进行检修、保养、抢修、调试、装卸等作业，涉及国家和天津市规定危险作业的，应当遵守有关规定；不涉及国家和天津市规定危险作业的，应当进行风险分析，采取断电、吹扫、通风、检测等安全措施，设置安全监护人员，划定警戒区，确保作业安全。四是企业的外委施工的承包方是否具备安全生产条件或者相应资质；是否与承包方签订专门的安全生产管理协议，或者在有关合同中明确各自的安全生产管理职责。五是企业是否对外委施工的承包方的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全生产检查并如实记录，发现安全问题的，及时督促整改。

根据《方案》要求，截至5月底，天津市将完成自查整改，全市涉及外委施工的工贸企业对照专项整治“重点整治内容”，进行自查自改，建立工作台账，对不符合整治标准的问题和隐患，按照责任、资金、预案、措施、时限“五落实”要求完成整改治理。

此外，《方案》还要求各区应急管理局要对涉及外委施工的工贸企业逐一开展督导检查。对不符合整治标准的，责令企业限期改正。存在违法违规行为的，一律予以高限处罚。对存在重大隐患、拒不整改或者经整改仍达不到规定要求的，要立即责令停产、停工。对承包方通过转让、出租、出借资质证书等方式，允许他人以本单位名义承揽工程，将承揽工程转包、分包给不具有相应资质的施工单位或个人的，通报资质证照管理部门，暂扣或注销承包方相关资质证照。因治理不到位甚至未开展治理而引发事故的，一律依法依规严肃追究有关单位和责任人责任，涉嫌犯罪的，移交司法机关处理。

 

规范提升 完善安全管理

 

据悉，《方案》要求各级应急管理部门在严格执法的同时，提高站位、靠前行动，主动服务辖区内工贸企业参照规范化内容做好提升工作，着力解决工贸企业外委施工安全管理责任不清、监督管理缺失、非法违法转包分包承揽工程、作业现场安全措施不到位、施工方案编制和审批不规范、现场作业安全管理不到位等突出问题，全面提高企业安全生产管理水平，坚决遏制生产安全事故。

据了解，《方案》在明确工贸企业应遵守的相关法律法规基础上，研究拟定了发包方、承包方安全管理规范化提升内容。“企业可参考工贸企业外委施工安全管理规范提升内容，梳理本单位有关工作，完善外委施工安全管理。”天津市应急管理局相关负责人告诉记者。

发包方是外包项目安全投入的责任主体。针对发包方，天津市应急管理局制定完善外委施工管理制度；建立外委施工管理台账；按照合同约定向承包方提供与外包项目安全生产相关的勘察、设计、风险评价、检测检验和应急救援等资料，并保证资料的真实性、完整性和有效性；按照国家有关规定和合同约定，及时、足额向承包方提供保障作业安全所需的资金，明确安全投入项目和金额，并监督承包方落实到位，确保安全费用投入用于安全措施的落实和安全生产条件的改善；按照本单位有关规定，将承包方项目部所有从业人员全部纳入培训计划开展教育培训；加强对承包方从业人员流动性的管理；在所有外委施工现场设置公示牌板共9项规范化安全管理提升内容。针对承包方，天津市应急管理局编制符合实际情况的《施工方案》；为现场施工人员统一配发符合安全生产和职业健康要求的劳动防护用品，并监督正确佩戴和使用，着装上要有明显的承包方的标识；按照开工前辨识的风险和管控措施，制定安全检查表，并根据工程项目进展情况和现场生产环境、条件变化，对检查表及时进行调整完善；按照有关制度，对照检查表开展日常安全检查，检查和整改复查情况要在检查结束3日内书面报发包方安全管理部门存档；明确作业现场负责人，且必须在作业现场跟班实施安全管理；要依照法律、法规、规章的规定以及承包合同和安全生产管理协议的约定，保证安全投入，不得将安全生产方面的资金挪作他用；依照有关规定制定作业方案，加强现场作业安全管理；进入危险区域作业或进行危险作业时，要严格执行发包方的许可制度，办理相应的作业许可，接受发包方专人的现场监督；接受发包方组织的安全生产培训与指导，并同时开展对本单位从业人员安全生产知识、应急处置和安全操作技能的教育培训工作共12项规范化安全管理提升内容。

《方案》要求各区应急管理局针对在执法检查中发现的薄弱环节、突出问题，制定针对性的监管措施，对外委施工开展常态化监管并形成长效管理机制，推动外委施工安全监管工作走上规范化、制度化轨道。“此外，天津市应急管理局还将组织开展督导检查，汇总有关情况，协调解决专项整治工作中的重点难点问题。”天津市应急管理局相关负责人告诉记者。

据了解，天津市工贸企业外委施工安全管理规范化专项整治将于2023年12月底前完成。下一步，天津市应急管理局将大兴调查研究，践行一线工作法，在实干中转作风，在服务中优环境，倾听企业心声，掌握一线情况，真正了解企业需求、了解项目进度、宣传惠企政策、解决难题，主动靠前、及时沟通并全力做好对接服务，以高水平安全服务高质量发展，以新安全格局保障新发展格局。

 

【企业管理】

 

北京城建集团：健全完善分包作业的安全生产体系

 

 

随着我国基础设施和城镇化进程的不断推进，当前建筑业竞争日益激烈，政府主管部门对工程施工的管理标准越来越高，建设单位对工期、质量、安全、成本的要求也愈来愈高。作为工程项目的直接实施者和施工作业的“最后一公里”，分包单位在工程项目的实施中起到越来越重要的作用。因此，如何加强对分包单位的安全管理，一直是建筑业“大安全”管理的重中之重。

加强对分包作业过程管理

北京城建集团有限责任公司建筑工程总承包部安全管理部副部长杨三建告诉记者，由于分包单位的管理人员对安全管理工作认识不足、安全意识不强，主观上认为施工现场的安全管理工作主要是施工总承包单位的责任，对施工总承包单位产生依赖心理，造成部分分包单位“重生产，轻安全”的现象。北京城建集团有限责任公司（以下简称北京城建集团）多年来加强对分包单位的安全管理，总结出一系列加强分包单位安全管理的具体措施，提高了

对分包单位的安全管理水平。

 

优选分包单位，从源头上保障安全

 

采访中记者了解到，北京城建集团工程项目部在选定分包单位时，首先从资质、业绩、设备、信誉、财务状况、施工力量配置、安全费用投入、履约评价等方面全方位考察分包单位的真实实力。项目部严格审查分包单位的营业执照、施工资质、安全生产许可证，并将加盖公章的复印件留存备案。要求分包单位必须持有效的安全生产许可证和与其所承包工程相符的施工资质及能力，将使用不具备相应资质等级或资质不合法的分包单位视为不可触碰的红线。

从人员资质来说，北京城建集团坚持分包单位特种作业人员必须持有建设行政主管部门颁发的有效特种作业操作证上岗（电气焊工可持有应急管理部门颁发的操作证上岗、爆破工可持有公安部门颁发的操作证上岗）。作业人员进场时必须经北京城建集团工程项目部的安全管理部门相关人员审核和网上查验，并保留复印件存档；特种作业人员上岗时必须将特种作业操作证（复印件）随身携带，以备检查。对不符合要求的人员，坚决予以清退。

北京城建集团与分包单位建立战略合作思维，与管理水平高、技术实力强、履约信誉好的分包单位建立长期合作关系，建立“合格分包商名录”。杨三建表示，北京城建集团所有的工程项目必须在“合格分包商名录”内优选管理规范、业绩突出、人员稳定的分包单位，增强抗风险能力，从源头上杜绝不合格的分包单位承揽分包施工任务。同时，北京城建集团加强对分包单位安全绩效的考评，建立分包单位安全诚信档案，并不定期地对“合格分包商名录”进行更新，严格实行“黑名单”和“安全一票否决”制度，将不合格的分包商及时从“合格分包商名录”中淘汰，不断强化和规范对分包单位的管理。

 

夯实安全责任，加强过程管理

 

据悉，每个工程项目实施前，北京城建集团工程项目部在与分包单位签订分包施工合同的同时，对安全责任条款进行明确，明确双方的责任、义务、权利及违约考核等条款。同时，北京城建集团工程项目部与分包单位还签订《安全生产管理协议书》《施工现场临时用电安全管理协议书》《施工现场消防安全管理协议书》《扬尘治理协议书》等，进一步明确和细化分包单位的安全生产、绿色施工管理目标、责任和事故处理等内容。

工程项目施工过程中，分包单位应与所属班组、分供方分别签订《安全生产管理承诺书》，将安全责任层层分解，落实到管理部门、管理人员和班组以及全体作业人员上。为加强分包单位安全履约保障，降低安全风险，北京城建集团工程项目部对进场的劳务、专业分包单位，按照分包合同额的3%收取安全生产风险抵押金。安全生产风险抵押金不应低于5万元，最高200万元，以增强分包单位对安全生产的重视程度。

 

加强安全体系建设，密织安全生产网

 

为了加强安全生产体系建设，北京城建集团工程项目部督促分包单位严格按照住建部相关规定设立项目安全生产管理机构，配备专职安全生产管理人员，并确保其具备相应的安全生产管理能力。项目专职安全员数量必须满足下列要求：劳务分包单位按在场工人数量配备：工人在50人以下的，配备1人；工人在50至200人的，配备2人；工人在200人以上的，至少配备3人，且不少于工人总数的5‰。专业分包单位按合同额配备：合同额2千万元以下的，配备1人；合同额2千万至3千万元的，配备2人；合同额3千万元以上的，至少配备3人。

据悉，为加强安全生产管理，北京城建集团工程项目部将分包单位的负责人、班组长及安全管理人员纳入总承包单位项目的管理体系中，明确各级人员的安全生产管理职责，形成总包与分包安全管理的合力，达到横向到边、竖向到底的安全管理体系。

将分包单位安全管理纳入总包单位统一管理

 

强化安全培训，提高安全生产水平

 

北京城建集团工程项目部不断完善安全生产教育培训制度，健全分包单位入场人员安全教育培训档案，结合工程项目实际，采用安全知识动画、生产安全事故警示片、生产安全事故案例、体验式安全教育、VR安全教育培训等形式，对分包单位的作业人员开展安全教育培训，不断提高作业人员的安全技术能力，增强安全生产意识。同时，督促分包单位对其作业人员进行安全生产教育、培训、考核，并报北京城建集团工程项目部备案。

杨三建说：“施工作业前，北京城建集团工程项目部对分包单位的作业人员进行总体安全技术交底，明确总包项目安全管理规章制度、措施和要求等，统一标准、统一要求、统一奖惩，全面落实安全生产主体责任。”北京城建集团工程项目部大力加强安全文化建设，关心关爱分包作业人员，开展安全劳动竞赛、优秀劳务分包队伍评选等活动，坚持定期召开安全生产例会，每周召集各分包单位通报安全生产动态，协调解决安全生产问题，营造“我要

安全”的工作氛围。

 

加强监督检查，架起安全“高压线”

 

施工现场安全管理是工程项目的管控重点。北京城建集团各工程项目不断完善各项安全生产管理制度，将分包单位安全管理纳入总包统一管控，加大对分包单位的监督检查力度，对分包单位开展定期、不定期、季节性以及专项安全生产检查，督促分包单位全面履行自身的安全职责。一旦发现分包单位存在安全管理的薄弱环节、施工现场存在安全隐患或违章作业行为，督促分包单位必须按要求及时整改，经总承包单位复查合格后，方可复工。

北京城建集团工程项目部每月组织开展重大危险源辨识和安全风险分析，明确每周安全管控重点，制定措施，将安全责任落实到各级部门、分包单位及每名管理人员上。据悉，一旦发现事故征兆，北京城建集团工程项目部将立即发布预警信息，及时采取防范措施和应急处置措施，确保风险受控。督促指导分包单位组织开展安全周检和每日巡查，对查出的隐患问题下发隐患通知，并按照“定人、定时间、定措施”的原则，限期整改，并跟踪复查，合格后方可继续施工作业。对不按要求履约、安全管理能力低、不能满足安全生产要求的分包单位，坚决纳入黑名单，绝不能触碰安全生产的红线和底线。

施工总承包单位做好分包单位的安全管理，能够有效提高工程项目实施的安全绩效。北京城建集团不断提高自身的安全管理水平，加大对分包单位的安全监督，优选分包单位，保证安全生产费用和管理人员的投入，从制度、合同、规定上，加强对分包单位的约束，不断增强分包单位的安全意识，改善生产作业条件，从根本上避免生产安全事故的发生。

 

 

昆明地铁：瞄准顽疾，提高委外作业安全水平

 

昆明地铁线网已开通运营6条线，运营里程165.85公里、运营车站103座（含换乘站10座），累计运送乘客14.09亿乘次。昆明地铁委外作业点多、面广、线长，防控委外作业安全风险是安全生产工作的重要一环。

地铁进站安检检查

 

地铁委外工作基数大

 

经调研昆明地铁专业部门，记者了解到，所谓委外作业，简单来说就是指运营服务及设备设施的日常作业、维护保养、故障维修完全或部分委托给外部承包单位，由外部承包单位提供人员、设备、技术，并负责提供服务或设备维保工作。城市轨道交通运营企业采取委外作业模式可有效地利用市场专业化资源，缓解企业压力和成本控制，已成为越来越多城市轨道交通运营企业的共识。

在地铁运营管理过程中，前台的行车、客运是运营企业的专长，后台的设备维护（含维修、保养）也应是运营公司的专长，但设备的维护需要经过培训学习，需要一定时间的操作和经验的积累，所以这在运营初期是运营企业的弱项。但是，这些恰恰是专业化的设备制造公司、设备维护公司的强项。因此，在设备的维护方面，应配备精干高效的技术骨干，培养掌握设备系统的核心技术力量，同时兼顾在紧急情况下有充分的抢修能力的基础上，按工作要求和分工，有计划、有步骤地将维护工作逐渐外委给专业公司，利用专业公司的技术储备和规模效应，降低设备维护费用，从而降低运营成本，提高经济效益。

昆明地铁由3家运营单位负责运营组织工作，涉及车辆、工务、供电、通号、电扶梯、安保、安检、保洁、给排水、后勤保障等多个专业项目，委外人员占比为30%～50%不等。3家运营单位均根据各专业生产实际需求，以全包、部分包的方式进行外包；合同周期也根据专业实际情况有所不同，短的1年、长的达30年。

为了全面构筑地铁安全防线，切实解决委外作业安全管理上的“顽疾”，昆明地铁重点从资质审查、教育培训、动态管理、制度考核等方面入手，加强委外工作安全管理。

 

资质审核，源头上把牢安全关

 

昆明地铁结合法律法规要求，在合同中明确指出各岗位人员的资质和岗位技能，委外单位进场前人员资质和合同周期内人员变动时的资质审核都由运营单位参与，并不定期组织对委外人员资质材料进行审核，确保委外单位人员数量、资质满足合同要求。委外单位安保公司须具有机关颁发的《服务许可证》，安保员须具备相应的安保能力，持相关专业证书。电扶梯维护保养须至少4名人员持焊工证，项目负责人须不少于5年的类似项目管理经验，其余人员不得少于1年行业经验。

委外单位检查车底设备

 

教育培训，提高委外作业人员安全能力

 

在委外单位进场前，昆明地铁组织开展三级安全教育培训工作，考试合格后方能正式作业，同时每月组织开展安全教育培训，并要求委外单位做好培训记录。记者了解到，以委外单位安检公司为例，他们要按照《安全生产法》《生产经营单位安全培训规定》《保安服务管理条例》等法律法规规定，结合运营单位要求，对安检人员开展安全、技能、治安、反恐、消防、服务礼仪等全面教育培训。同时由轨道公安、安全部门、属地部门开展设备分布、安全生产规章制度和劳动纪律生产特点、作业环境、危险区域、设备状况、消防设施、逃生通道、仪容仪表、文明用语、服务礼仪等适应性教育培训。

 

过程监管，提高委外作业安全水平

 

昆明地铁在委外合同中明确安全事件、服务生产、质量、技术管理考核指标、设施设备运行关键指标等要求，并制定了相应考核条款，对委外单位进行监督管理。分专业成立委外监管队伍进行全方位监管，每月对作业完成情况进行部门、车间、班组三级验收。

昆明地铁采取委外作业质量督查、抽查与日常检查等方式，通过记录管理与检修质量统计、分析对过程质量进行把控。当委外单位发生生产安全事故、重大质量问题、惯性故障及质量检查过程中的其他问题，运营单位立即组织调查、取证，召开安全分析会，制定处置整

改措施，并按照合同条款进行考核。

昆明地铁安保公司项目负责人每月对车站、场段、地保进行全面检查，检查次数每个车站不得少于2次，每个场段不得少于2次。大队长每月对所管辖的区域进行全面检查，每个车站、场段的检查次数不得少于3次。中队长每周对所管辖的车站区域进行全面检查，每个车站的检查次数不得少于2次，高峰时段不少于1次。每月由安全部门组织召开月度履约会，属地部门不定期召开履约服务质量会。

 

演练值守，提高委外人员应急管理能力

 

昆明地铁将委外单位人员纳入统一管理，定期组织委外单位开展应急演练，提高应急处置能力。当发生突发应急事件时，委外单位立即参与突发事件的处置工作。当遇节假日、汛期等特殊时段时，委外单位均落实值班值守工作，确保人员24小时待命。

昆明地铁要求委外单位须在距离项目1公里内合理配置工区、库房，须按运营单位要求进行定制化管理、建立相关制度和台账，定期接受业主监督，对于不满足业主要求的进行整改。建立24小时维保值班电话，维保人员接到故障后须30分钟到达现场，及时排除故障。

 

  科技赋能，防控安全风险

 

昆明地铁委外单位为了有效降低管理风险，严格控制运营成本，在合同履行中不断采用新技术、新设备，用信息技术支撑安全生产工作。

委外单位进行列车清洁

昆明地铁委外单位安检公司引进了智能判图设备，大大提高了违禁物品查出率，同时可减少配置岗位人员1～2名。综合监控委外单位采用云架构，取消了车站服务器，降低了硬件设备故障概率，同时，维护人员也能更好地定位故障点。线路委外单位配备JC-2型轨道检测车，定期对接触轨几何参数及接触轨状态高清成像，确保了接触轨供电系统安全运行。车辆委外单位采购了车辆智能巡检机器人（LPT）、门窗部件智能拆装车，高效解决检修人工作

业存在的高风险、易疲劳、效率低等问题。

下一步，昆明地铁将继续加强委外管理信息化建设，通过专业信息系统提高业主单位与委外单位的沟通效率，优化相关事项审批程序。根据现场实际监管的需求，定制开发小程序，利用“互联网+现场监管”的模式，强化对委外单位的管理。委外单位通过互相组织开展特长业务知识培训、技能竞赛、文体活动等，促进双方彼此之间的了解；利用双方的资源优势，相互借鉴学习，共同提高，形成良性稳定的合作关系。

 

　　【专家建议】

多方发力 破解外包作业安全难题

 

近期部分行业领域生产经营单位外包作业中生产安全事故多发，暴露出一些行业领域安全生产监管有漏洞、企业主体责任落实不到位、外包作业管理存在薄弱环节。针对上述问题，本刊记者采访了北京市东卫律师事务所合伙人律师盛海波，请他谈一谈如何从安全生产管理、法律法规角度，落实外包作业安全生产主体责任，从源头上管控外包作业安全风险。

 

发生外包作业生产安全事故的责任界定

 

据了解，外包作业主要是指发包单位与本单位以外的承包单位签订合同，由承包单位承接在发包单位生产经营场所内与生产经营活动有关的作业活动或者技术服务项目。发包

单位，主要指将与生产经营活动有关的作业或者技术项目发包给承包单位施工的单位。承包单位，主要是指承接发包单位与生产经营活动有关的作业或者技术项目的单位。

贯彻《安全生产法》，加强对外包作业安全管理

近期，外包作业所发生的生产安全事故比例持续上升，占比甚至接近生产安全事故总数的1/3。采访中记者了解到，外包作业生产安全事故大致呈现以下5种特点：涉及的行业范围广，尤其是在相关重点行业和领域；发包单位一包了之，监管严重缺位；承包单位不具有专业资质，安全生产资金投入少；相关责任人员安全生产意识和法律意识淡薄；相关部门无法做到对安全生产的常态化和持续性监管。

盛海波告诉记者，外包作业生产安全事故的发生主要涉及三个责任主体：发包单位、承包单位和安全生产监管部门。由于种种原因，三个责任主体在外包作业安全生产中均不同程度地存在着一些问题。

从发包单位的角度看：一是从外包心态上看，部分发包单位对外包项目的施工管理存在误区，认为安全管理是由外包单位负责，存在一包了之、以包代管的心态，致使事后监管严重缺位，外包作业生产安全事故频发；二是从资金预算上看，部分发包单位未将安全生产所需的资金和费用纳入项目预算，认为谁施工谁负责，资金预算可有可无；三是从实际操作上看，发包单位的相关负责人和安全责任人员安全生产意识淡薄，未能有效落实《安全生产法》及相关部门制定的安全生产标准，致使对安全生产的管理流于形式；四是从外包合同上看，发包单位与承包单位所签订的外包合同不够规范，双方的权责约定不够明确，特别是没有明确安全责任、安全告知、安全条件等重要事项。

从承包单位的角度看：一是承包单位存在层层转包现象，导致安全管理战线拉长，实际施工中的安全管理流于形式，后续监督不到位；二是部分承包单位不具备安全生产资质，自身机构本身不健全，没有专门的安全管理人员，安全生产意识淡薄；三是部分包工队缺乏专业生产施工设备，施工现场管理混乱，安全生产条件差，甚至不具备起码的安全条件；四是部分承包单位现场施工作业人员无证上岗，自主安全意识差，人员素质参差不齐且流动性大。

从安全生产监管部门的角度看：涉及安全生产的法律法规体系相对比较完善，尤其是安全生产的标准以及各方的权利责任，均有明确的规定。在此情况下，安全生产监管部门对外包作业的安全生产监管合法有据、执法有度。但从外包作业安全生产实践看，安全生产监管部门对发包单位和承包单位的监管更多地存在于事前审批和事后处罚，事中监管反而有所不足。尤其是承包单位层层转包后，安全生产的监管战线拉长，监管难度加大。

 

增强法律责任意识 强化资金预算管理

 

生产建设单位责任重大，实际是安全生产的第一责任人。为了尽可能预防外包作业生产安全事故，盛海波建议，生产建设单位可从法律和管理两个层面做好相关的工作。

从法律上看，一是建议生产建设单位强化对《安全生产法》的学习和培训，吃透《安全生产法》对安全生产的各项规定，增强安全生产的法律意识和责任意识。二是规范外包作业项目的招投标流程，设置一定的门槛和资质条件，择优选定施工方，防止低价中标。三是生产建设单位与施工单位要签订完善的外包作业合同，明确相关各方在安全生产方面的权利、义务和责任。

从管理上看，一是建议生产建设单位按照《安全生产法》，对标企业内部的规章制度和实际操作流程，查漏补缺，避免相关疏漏，必要时聘请法律专家和安全专家协助完善相关流程。二是强化安全生产资金预算管理，不能以节省成本为由，压缩安全生产资金的投入。三是在外包作业合同签署前后，应强化对承包方和实际施工方的安全生产管理，监督管理不能缺位。

 

 明确安全责任义务 重视安全生产条件

 

“从外包作业的发生原因看，除了生产经营单位的因素外，承包单位是外包项目安全生产的最后一关，对于预防外包作业起着至关重要的作用。”盛海波告诉记者，他认为外包单位应当从法律和管理两方面做好安全生产工作，维护自身的合法权益。

从法律层面上看，首先，建议外包单位强化对《安全生产法》的学习和培训，增强实际

施工人员的安全生产意识和自我安全意识，尤其是需要将其上升至法律责任层面。其次，外

包单位要与发包单位签署正式的外包合同，明确安全生产责任和权利、义务。最后，外包单

位应严格、适当履行外包合同，并及时与发包单位进行信息披露和沟通。

从管理层面上看，首先，外包单位要严格遵守《安全生产法》，厘清外包作业项目的实

际施工流程，明确施工流程中的风险点和隐患点。其次，外包单位还要重视作业的安全生产

条件，投入必要的安全生产资金，切实维护实际施工人的人身安全及财产安全。再次，外包单位应尽可能聘用具备一定资质条件的实际施工人，现场设置一定的安全警示标志。最后，外包单位要及时配合安全生产监管部门和发包单位安全生产的检查和监督，并积极按照整改

意见进行整改。

 

全方位监管覆盖 确保不出现死角漏洞

 

“《安全生产法》经过三次修改后，对安全生产方面的规定和要求，已经相对比较完善，但日常实践中重点仍在于落地和实施。当然，我们也应该看到，《安全生产法》中的有些规定还是较为笼统，并没有完全细化，如涉及外包作业安全的内容明显较少，涉及承包单位和实际施工单位的相关义务规定就更少了，”盛海波说，“建议立法应细化承包单位和实际施工人所应承担的安全责任，同时加大对相关违法行为的处罚力度，并建立个人诚信档案和负面企业清单，还可以设置一定的禁业期限等。”

“《安全生产法》第一百零三条第一款、第二款对外包作业涉及的各方主体的法律责任均进行了一般性规定。总体而言，该规定在操作实践中起到了积极的作用。但从法律条文本身的完整性和监管的可操作性来看，二者似乎并不是完全匹配，总有一些脱节的地方或者不能完全覆盖的地方，”盛海波举例说，“例如该条第三款针对特殊行业做出了规定，矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目的施工单位未按照规定对施工项目进行安全管理的，责令限期改正，处十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿。”

基于上述规定内容，我们可以看到，该第三款的立法本意是突出几个特殊行业，即：“矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目”，但正是由于该突出规定，结果反而使得前述第一款、第二款的内容被整体弱化，极易误导安全生产监管部门只关注特殊行业，忽视普通行业。因此，盛海波建议，安全生产监管的领域和范围应是全方位的、多层次的，不能只关注重点行业和领域，应对全行业全领域的企业施行无差别的安全生产监管全覆盖，确保不出现死角和漏洞。

 盛海波认为，在管住审批源头的同时，安全生产监管部门还应强化对过程的监管。即：在强化发包单位对外包项目进行前置审批的同时，还应强化对整个过程的事中监管，即在强化事前审批备案的同时，强化事中的跟进、事后的监督和验收；从上到下增强企业的安全生产意识，调动企业的内驱力，安全生产是“1”，其他都是“0”，如果没有“1”，其他也为“0”。与此同时，还应强化相关安全生产人员的责任意识，投入必要的外部安全生产资金，完善外部安全生产条件等。此外，还要提高外包作业的入门门槛，强化相关专业资质和证书，并且不允许资质外借和租赁，采取多种处罚相结合的方式，综合排查和解决外包作业过程中存在的风险和隐患。

（更多问题请联系盛海波律师 邮箱：lawyersheng2008@126.com 25751974@qq.com）