党的二十大把应急管理体系纳入国家安全体系整体框架中，突出了应急管理的重要性。完善高效权威的国家安全领导体制，强化国家安全工作协调机制，必须进一步深化应急管理体制改革。应急管理体制是应急管理体系的核心内容，推进国家安全体系和能力现代化必须进一步深化应急管理体制改革。

　　新时代十年，我们深化党和国家机构改革，应急管理体制实现了整体性重塑和系统性重构，加强了党对应急管理工作的全面领导，“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动”的应急管理格局逐步完善，加强“统”“分”结合、“防”“救”、“上”“下”联动，应急管理队伍不断强化，应急管理效能整体提升。

　　新时代新征程，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种“黑天鹅”“灰犀牛”事件随时可能发生。我们必须增强忧患意识，坚持底线思维，做到居安思危、未雨绸缪，准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验。有效应对新时代新征程上的重大风险和挑战，必须更好推进我国应急管理体系和能力现代化，为全面建设社会主义现代化国家提供坚强保障。与应对新征程上的重大风险挑战的要求相比，我国应急管理体制改革还存不平衡、不到位的问题，主要表现为：应急管理体制改革不到位、不平衡现象还比较突出，综合应急管理职责落实难度大，基层应急管理体制改革相对薄弱，跨部门、跨系统、跨地区、跨主体的综合协调机制还不完善，与建立大安全大应急框架的要求还不相适应。推进国家安全体系和能力现代化、坚决维护国家安全和社会稳定，必须进一步深化应急管理体制改革，提高公共安全治理水平。

坚持改革方向不动摇，坚决贯彻落实党中央确定的应急管理体制改革部署

　　2018年深化党和国家机构改革，中央明确提出了要建立“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动”的中国特色应急管理体制的改革目标。在国家层面，2018年组建应急管理部；在地方层面，2019年县级以上应急管理职能部门全部完成组建，初步形成了系统完备、协同高效的应急管理体制机制。

　　但是，从整体上看，应急管理体制改革不平衡、不到位现象比较突出。河南郑州“7·20”特大暴雨灾害凸显了这一问题的严重性。《河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告》指出，郑州市贯彻中央关于应急管理体制改革部署不坚决不到位。中央明确要建立“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动”的中国特色应急管理体制，郑州市设置了防汛抗旱指挥部、城市防汛指挥部、气象灾害防御指挥部、突发地质灾害应急指挥部4个指挥机构，办公室分别设在应急管理局、城管局、气象局、资源规划局；防汛抗旱指挥部下又设了防办、河湖水利防办、城防办、黄河防办4个办公室，分别设在应急管理局、水利局、城管局、黄河河务局，机构重叠、职能重复、工作重合，不符合“一类事项原则上由一个部门统筹，一件事情原则上由一个部门负责”的要求。郑州市机构改革还人为设置两年过渡期，转隶到市和各县区（市）防办（应急管理局）的36人中只有1人有水利中专专业背景。

　　有关调研也发现了上述同类问题。在地市、县区层面，目前类似于郑州市应急管理体制改革存在的问题也程度不同的存在，一些地方的防汛抗旱指挥机构、森草防灭火指挥机构没有转到应急管理部门。这些问题会导致突发事件处置没有实际的指挥系统、指挥机制、指挥能力，失去统一指挥，关键时刻不能发挥应有作用。

　　针对上述问题，我们必须高度重视、坚定不移地深化应急管理体制改革。应急管理体制改革是以习近平总书记为核心的党中央推进应急管理体系和能力现代化、防范化解重大风险、有效维护国家安全和社会稳定的重大决策，是新时代应急管理体制的系统性重构。新时代应急管理体制改革强化了党对应急管理的领导，完善了应急管理基本格局，组建了国家综合性消防救援队伍，有效应对了一系列重大自然灾害、生产安全事故，切实提升了应急管理整体效能。实践证明，改革的方向和具体部署是正确的且符合应急管理实践的，也是能够有效维护公共安全，切实践行统筹发展和安全的要求。所以，要坚定不移地贯彻落实应急管理体制改革。特别是，党的二十大对健全国家应急管理体系、构建大安全大应急框架、提升公共安全治理水平作出了进一步的决策部署，这是今后深化应急管理体制改革的指导思想。必然会体现在新一轮政府机构改革、新一届政府组成上，我们必须坚定不移地贯彻落实，着力完善“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动”的应急管理体制。

加快构建大安全大应急框架，强化综合统筹和部门协调

机构改革把防灾减灾救灾、生产安全事故处置等职责整合起来组建应急管理部，指导安全生产类、自然灾害类应急救援，承担国家应对特别重大灾害指挥部工作，目的就是要建立综合应急管理的框架。从近五年来的改革成效看，应急管理整体效能显著提升，充分证明改革设计是科学的、符合实际的。能够处理好“统”与“分”“防”与“救”“上”和“下”的应急管理主要关系。

　　但是在具体实践中，应急管理在综合统筹、部门协调方面，也遇到了较大梗阻。事实上，部门协调同级部门难度大、效率低是中国行政体制存在的普遍问题，更不用说统筹了。突发事件处置过程中统筹、协调难度较大，而且这个现象从上到下尤为突出、比较普遍。有关调研显示，一些应急管理部门在突发事件处置过程中，遇到了“靠人情关系来协调”，甚至“协调不了”的问题。同时，应急管理部门同其他相关部门还存在职能交叉、职责模糊的问题，重复监管、监管缺位甚至监管冲突等行政体制的老问题时有出现。特别是突发事件具有不确定性高、临场变化快等特点，“防”和“救”如何有效衔接配合，也是个突出的普遍问题。

　　针对上述问题，要切实贯彻落实党的二十大关于构建大安全大应急、提升公共安全治理水平的部署，以综合统筹、优化协同为重点，深化应急管理体制改革。一是要加强中央层面应急管理综合统筹、协调配合。党的二十大报告已经把应急管理体系纳入到国家安全体系之中，按照这一部署，可以考虑在中央国家安全委员会统领下，强化应急管理职能部门的综合统筹、协调配合力度。也可以考虑在国家层面设立中央应急管理委员会、在县级以上地方设

立由各级党委领导的地方应急管理委员会来强化应急管理部门的综合管理、统筹协调职责。二是突出“关键少数”的作用。各级党委政府“一把手”要把应急管理摆到更加重要的位置上，提高应急管理部门的统筹协调权威和力度。三是要拿出具体举措优化部门协同。通过建立权力责任清单，明晰“统”和“分”“防”和“救”责任链条，完善应急管理不同部门的协同机制，进一步完善部门联动机制，实现跨部门、跨系统、跨地区、跨主体的应急管理协同。四是推动应急管理系统内部深度融合。中央层面，应急管理部整合了11个部门系统的13项职能，机构整合跨度大、人员来源多元、部门文化多样，实现有效融合难度大。类似的问题在各级地方层面也比较普遍。要提高政治站位，服务改革大局，加强自身建设，尽快实现安全生产、防汛抗旱、抗震救灾等各类业务之间的有机整合。

以机构设立和队伍建设为重点，加快完善基层应急管理体制

　　基层是应急管理的基础力量、前沿阵地，也是应急管理的关键环节。进入新时代，我们在推进应急管理和能力现代化过程中，按照重心下移、力量下沉、保障下倾的总体要求，在基层乡镇（街道）和乡村（社区）设立“应急站”和“应急服务站”，推动编制、人员等应急资源下沉，强化基层应急管理技术支撑，基层应急管理体制改革取得了积极成效。

　　但是，基层应急管理体制还存在机构、人员（队伍）普遍薄弱的问题。不少乡镇（街道在应急管理上处于无人员、无经费预算、无行政执法主体资格的“三无”尴尬处境。在基层应急管理队伍建设上还存在力量配备不够的普遍问题。即使有力量配备的基层，有关人员素质能力不高的问题也普遍存在，特别是森林消防、矿山、危险化学品监管方面的应急管理人才比较缺乏，基层应急管理力量薄弱，不能有效满足基层应急管理需要。

　　基层应急管理是构建大安全大应急框架的题中应有之义，也是深化管理体制改革的重要内容。深化应急管理体制改革，要加快补齐基层这个短板，把功夫下在基层。要把基层应急管理体制改革和基层整体改革统筹考虑，通过改革的办法保障基层应急管理必要的机构、人员编制。要抓住组织领导、预防准备、监测预警、应急处置、物资保障等关键环节，保障基层应急管理有机构、有队伍、有物资、有技术，提高基层应急能力。鼓励有条件的地方基层利用好社会力量，发挥好辅助力量的作用。要加大基层应急管理专门培训，通过加大基层领导干部、基层应急管理人员的培训，使基层党政“一把手”都能够成为应急管理的行家里手。同时，要加强有关经营者、劳动者应急管理培训，增强各行业从业人员的安全意识。要下大力气加大基层安全文化建设，尽快提高基层群众应急能力。

　　【作者系中央党校（国家行政学院）应急管理培训中心（中欧应急管理学院）主任（院长）、教授、博士生导师】