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应急管理文化与安全管理文化的内涵辨析

2022-06-24
来源:中国安全生产 作者:南京大学政府管理学院 西北大学公共管理学院 杨杲辉

 

   制度约束或治理是人类社会创造出的较为合理、有效、完备的文明治理手段之一。制度包括法律、法规和正式的约束规则,一般以文件和明文规定为载体。但是在制度的约束力量薄弱或不及的领域和环节,文化往往会起到重要的影响作用。文化是降低制度约束成本的一种重要的方式,其以环境软约束为制约手段,促使人们的思想和行为围绕目标达成基本的一致性。文化对人们思想和行为的影响力常常表现为自愿性、共遵性、柔性约束等特征。

  在应急管理活动中,各类资源在事前储备布局、事中应对流动、事后促进恢复的各个阶段,都存在着人与人之间、人与物之间紧密的相互联系和协调活动。这种应急态在风险社会中并不是一次性的,而将会长期存在,应急态的应急管理活动将可能形成与社会共生的关系。因此,与应急管理活动的独特性保持一致的应急管理文化,就成为能够保障应急管理活动低成本、通畅运行以及除了制度刚性约束之外的重要柔性支持性力量。

 

安全文化概念的提出

 

  刘晓凤、曹小云等学者考察后认为,1986年,国际原子能机构( I A EA)召开切尔诺贝利核电站评审会议,首次提出“安全文化”(Safety Culture)的概念。1991年,国际原子能机构首次定义了“安全文化”的概念:安全文化是存在于单位和个人中的种种素质和态度的总和。安全文化常常以“降低事故率”为目标,最优化目标为“零事故率”。

  安全文化的概念从核安全、航空航天安全向其他行业和领域不断扩展。安全文化的发展阶段,可以大致划分为三个阶段:技术化阶段(技术投入、硬件改善阶段);体系化阶段(制度管理、HSE体系管理阶段);自律化阶段(以培养全员自觉意识为导向的安全管理阶段)。

  此外,王秉和吴超两位学者从管理学的视角通过系统梳理,提出了安全文化学的四个发展阶段:事故学理论阶段、技术危险学理论、系统风险学理论、安全文化管理理论。

 

安全文化、常态安全文化、应急管理文化的关系和内涵比较

 

  安全文化、常态安全文化和应急安全文化的关系

  安全文化是从安全管理活动中沉淀下来的、包含多维要素的综合形态。也可以说,安全文化往往需要依赖于特定的管理活动而形成,因此,安全文化也可以称为安全管理文化。当现实中的安全管理活动可以划分为常态安全管理活动和应急态安全管理活动时,相应地可以划分为常态安全文化和应急态安全文化(可以简称为应急安全文化)。如图1所示。




图1 安全文化与应急安全文化的比较


  应急安全文化包含了安全文化的属性,体现出了文化发展中的积累性、长期性、稳定性。同时,应急安全文化具有自身独特的属性,体现出了安全文化在发展过程中逐渐深入、更加细化和精确化的趋势。

  常态安全文化与应急安全文化虽然在名称上存在着不同,但是其内在文化的稳定性属性是一脉相承的。也就是说,常态安全文化建设效果较好的组织或地区,人们往往会更愿意去学习突发事件过程中的应急知识和避险知识,从而有助于提高和形成更高水平的应急安全文化。

  应急安全文化与常态安全文化相对应,都属于安全文化,学理上较为清晰和明确,属于学术用词,在实践中渗入管理过程中决策、组织、领导、控制等各个阶段的活动。应急管理文化是一个更为综合性的概念,不仅关注安全领域的文化,而且还包括应急活动中决策领域、沟通领域、组织领域、控制领域的文化等内容。

  笔者认为,应急安全文化与应急管理文化,虽然存在着一定的差异性,但是,应急管理活动偏重于在实践中解决现实的问题,因此出于“过细的学术上概念边界的划分可能会不利于实践应用”的原则,从更为宏观的角度,可以大致将应急安全文化等同于应急管理文化。即在应急管理文化的概念使用中,更加关注其中的安全目标导向;在应急安全文化的概念使用中,也同样将安全目标扩展到管理活动的决策、沟通、组织和控制等各个环节。

  常态安全文化(有时也称常态安往往更加注重一般性风险的防范,侧重于一般原理和规律的分析和经验总结。应急安全文化(也称为应急管理文化),注重人们面对紧急事态正在发生或者已经发生后,特别是在应急救援处置过程中,人员群体的思想和行为保持一定程度的理性和一致性,从而促使应急危害降低或应急成本下降的现象。

  在应急反应的过程中,制度成本有时过高,或出现“制度乏力区”时,将可能导致救援窗口期缩短。“制度乏力区”即制度约束在面对生死选择时常常表现出缺乏真实约束力的区域,如在有限的逃生机会面前,自我优先常常会突破儿童妇女优先的规章和伦理约束;此外,个体拥有的逃生技巧可能不会自然或积极地分享给他人,促使自救行为转向互救行为,乃至扩散到更大群体的共救行为,往往都是“制度乏力区”的现实表现。

  制度等刚性约束在这个区域往往是“乏力”甚至是失效的,产生有效约束力的恰恰是文化这种柔性的力量。如果应急管理文化的建设较为完备,形成了相互信任、相互合作、相互依赖的思想价值认同和行为互助习惯,那么在“制度乏力区”,应急管理文化将能够帮助人员群体迅速提高在思想和行为上保持理性和一致性的程度,从而降低灾害或事故所造成的群体伤害。

  由于应急管理文化的约束力并非刚性,更多地来自于自愿、自觉和习惯,因此其在动机方面更多地表现出重视个体自身“内在需求”的特征,而制度约束在激励过程中的出发点往往是基于个体的“外在需要”。这种基于“内在需求”的约束力或影响力,能够促使应急管理成本迅速降低。如河南郑州暴雨案例中,在京广隧道拍窗救人和跳水救人的市民侯文超和杨俊魁,在非常紧迫的救命窗口期,甚至是千钧一发的时刻,遵从来自“内在需求”的价值观念,凭借自身的救援经验和技巧,毅然自发地从自救转向互救,从而在制度体系内的正规救援队到来之前,在洪水淹满隧道之前,成功救下或协助救援了多人的生命。同样,在郑州地铁五号线突发事件中,300多人的群体聚集在一起面临险境时,没有发生混乱、争斗等相互伤害的行为,在救援队伍赶到时,孕妇和儿童优先撤离,所有人员听从安排,大大提高了脱离险境的速度。显然,人员群体在危险面前保持互救的理性和行动的有序和一致性,能够大大降低各类伤害的几率,降低应急过程中的成本和代价。

  常态安全文化与应急管理文化的异同

  常态安全文化侧重于基本、全面的一般性安全问题,关注的灾害安全范围更加广泛;而应急管理文化为专项安全文化,关注的对象范围与灾害范围较为有限。此外,产生于应急态管理活动中的应急管理文化,与关注程序化执行的常态安全文化存在着显著的不同。

  总体而言,常态安全文化与应急管理文化在关注的内容、侧重点、范围、未来发展等方面都存在着不同。如表1所示。




  应该注意到的是,常态安全文化与应急管理文化同属于大安全文化的范畴,存在着差异性的同时,也具有明显一致性的一面。 

  1. 都关注安全问题。以组织或特定对象群体的安全为主要目标。

  2. 都以价值观念、群体意识、制度规章、行为选择等因素的相互交织和综合形态作为基本的研究内容。

  3. 都以通过组织中个体或群体的自律,保持思想或行为一致性的低成本为主要手段和途径。

 

应急管理文化的本质内涵

 

  组织文化形成的核心要素分析

  无论是常态安全文化还是应急管理文化,都需要以组织作为载体。组织文化往往是伴随着组织在目标导向的长期活动中,由价值观念、思维偏好、情感体验、目标体系、制度规章、行为特征、组织符号等多维要素交织而成,并且需要经历发展的初始期、沉淀期、成型期和稳定期四个阶段,才能够最终稳固。简而言之,组织文化形成的核心要素包括静态要素、动态要素和时间要素。

  1. 静态要素:相对稳定的组织群体。表现在相对明确和稳定的组织或部门架构,以及相对稳定的人员队伍和各类资源等。

  2. 动态要素:动态的管理活动。组织中的人员群体围绕实现组织目标而展开的各类动态管理活动,以及在活动中人们对于方案和行为选择的偏好、习惯、方式等内容,是组织文化快速形成的重要实践条件。

  3. 时间要素:长期的多维因素互动的沉淀。组织中的目标设定、制度规章、行为选择、组织符号等内容,以及人们相互之间的了解、互动和信任关系的建立,往往在动态的管理活动中是不断变化的。在不断的试错、矫正、优化、调适的过程中建立起来的观念、情感、制度、行为与符号的综合形态,达到相对稳定和成型的程度,并能够对组织中的各类资源形成柔性的引导和约束作用,往往需要一个相对长期的形成过程。

  应急管理文化形成的核心要素分析

  1. 静态要素。特别是自20183月,应急管理部组建以来,相应的各项职能部门调整和主要职责内容逐渐明确化、稳定化。应急管理部、各级地方应急管理部门,以及相配套的各类应急资源,形成了相对稳定的组织群体。这是在我国形成应急管理文化的重要部门载体。

  2. 动态要素。随着各项动态的管理活动在稳定的部门载体内运行,管理活动的体系化、整体性应对能力得以不断提高,应急管理文化也获得了更快形成和沉淀的动态要素。如在应急管理部成立之前,社会应急力量在应急救援方面的业务主管部门是碎片化的,可能会分别归属于民政部、武装部、团委等不同的部门,因此在应急活动中需要在多个部门之间进行大量的协调、统一等工作,即使如此也仍然会造成各类救援资源的重叠或浪费的现象。但是在2021年的河南暴雨洪灾发生时,应急管理部迅速在河南设立了社会组织和志愿者协调中心,引导社会组织和志愿者有序参与灾害应对。来自全国的社会力量可以先到协调中心进行报备登记、共享信息、接受任务、统筹安排,社会应急力量帮忙不添乱、尽力而为、量力而行、安全第一的良好文化氛围正在应急管理部的领导下逐渐形成。

  3. 长期要素。在应急态较少且呈现出空间上的碎片化和时间上的间断化特征时,应急管理活动关注的重点是面对波动的现实应急需要,及时展开临时性和应对型的管理措施和行为,涉及到的组织资源包括制度资源、资金资源、物资资源、救援队伍资源、信息和技术资源等。因此,在不固定的应急管理活动人员群体中,在间断性的各类资源流动过程中,应急管理文化往往难以获得充分发展成型的支撑条件。伴随着风险社会的来临,在应急态频繁出现并可能成为新常态的现实中,应急管理活动将会对各类组织资源进行整合和优化,组织资源相互之间的配合与互动关系将会更为高效。应急管理文化也开始在静态组织要素、动态行动要素和长期综合要素的相互交织中,逐渐发育、沉淀、成型和稳定。

  应急管理文化作用的重要环节分析

  1. 事故初始发生时,政府救援力量尚在识别期或尚未反应时,民众的反应与选择。如河南郑州地铁五号线突发事件,在气象部门已经发布多条暴雨红色预警的情况下,乘客们了解到地铁仍在运营时,对于是否乘坐地铁五号线的反应和选择,能够在一定程度上反映出人们风险意识的强弱和规避风险的能力大小。

  2. 事故初始发展中,政府等救援主体力量刚刚开始有所反应,或明确决策正在形成或达成初期,在规模化救援行动大范围开展之前,民众的自救、互救和共救意识强度和行为能力。如在河南郑州地铁五号线突发事件中,有乘客从座位底下找到灭火器,想砸开车窗,但窗外水位高于车厢内,被人制止。当地铁内的水势超过腰部并且仍不断上涨时,个子矮的人员被告知可以站在座位上,减缓水势上涨带来的伤害。当水势到达胸部甚至脖子时,乘客们惊慌失措、哭泣绝望。但是仍然有人在提醒大家注意减少体能消耗,救援人员可能正在赶来。这些因素都是在300多人被困时,并没有发生大范围群死群伤的积极因素,在一定程度上体现了民众的自救、互救和共救意识和能力较强。

  3. 明确决策已下达,或政府等救援力量大规模展开救援行动后,民众的配合度以及力量不及或不达区域民众的自救能力和行为表现。如在获救时,地铁中的秩序良好,在救援人员的协助下有序快速离开,并让孕妇、小孩、女性第一批撤离。乘客们的理性、有序配合是保护生命、减少灾害损失的重要因素之一。

  4. 救援过程结束后,短期内民众个体或群体在创伤方面的恢复能力。包括行为理性、情绪理性表达等方面,以及行为或精神方面的恢复能力。前者如女儿已经在地铁中遇难后7天,仍出现在地铁口举牌想要接遇难女儿回家的雨衣父亲,显然表明灾害的伤害性很大。后者以郑州地铁五号线于20219月恢复载客运行为标志,表明城市在创伤损害中开始逐渐恢复。

  5. 灾害对个体或群体造成创伤后,长期的精神与行为的恢复、积极信心的重建等。如每一个死难者背后的家庭,都可能会遭受长期的精神伤痛甚至导致个体的行为异化。创伤造成伤口带来的疼痛感可能会慢慢减弱,但是伤口需要更长的时间去愈合,积极的信心也需要相当一段时间才能重建。

 

关于“转换态”的讨论

 

  在前边的分析中,将组织的安全管理活动简单地分为两类:常态和应急态。其实,在常态和应急态之间,存在着童星教授称之为“中间态”的区域,如图2所示。




图2 常态与应急态之间存在中间地带-模糊态


  对于常态和应急态之间的模糊态区域,高小平教授称之为“转换态”,并进一步划分为“前转换态”和“后转换态”。如图3所示。




图3 常态与应急态之间的转换态示意图


  那么,存在着转换态的安全文化,如何划分常态安全文化和应急管理文化的边界呢?随着应急管理活动的边界不断地扩展,现代应急管理活动关注的重点之一集中在“源头治理”,即集中于源头风险的防控方面,而中间态或转换态正是包含着源头风险所造成的异常状态孕育和发展的区域。在常态制度约束之下,孕灾体和致灾因素在相互关联互动的发展过程中,在灾害聚集和传播但是尚未明朗或尚未达到启动应急方案之前,人们对于安全的意识和自我防范措施,将是最终灾害衍生发展的重要约束力量。安全制度和应急方案对于人们在面对风险或灾害时的思想和行为的规范性、统一性会起到决定性作用。但是,安全文化对于人们思想和行为的自愿、自觉和一致性也会起到重要的补充作用。特别是在制度约束较为松散的区域,或可能存在制度需要完善或调整的区域,如转换态区域,应急安全文化起到的消减、消解甚至中断风险扩张的作用非常明显。

  基于以上分析,存在着转换态的安全文化,其常态安全文化和应急安全文化的边界示意,如图4所示。




图4 应急安全文化吸纳中间地带示意图


  同理,存在着前后转换态的安全文化,其常态安全文化和应急安全文化的边界示意,如图5所示。




图5 应急安全文化吸纳前后转换态示意图


  应急管理文化与常态安全文化之间存在着动态的调适过程。在应急管理文化发展初期,较为关注应急态过程中的文化效应对应急思想和行动所带来的积极和消极的影响。但是随着对应急管理文化研究的深入,侧重于风险防控的前转换态和侧重于抗逆力和韧性能力提高的后转换态,作为应急态的双向延伸阶段,也将会被纳入应急管理文化的研究范围,从而可以形成 “大应急管理文化”的内涵。


【责任编辑:cheng】