近年来，美国自然灾害发生强度和频率均比以往更高。尽管气候变化等多种因素是重大灾害频发高发的重要诱因，但也从侧面暴露了美国应急工作不足。为改变被动局面，联邦层面上，政府不断将夯实应急准备能力等基础工作重心推向地方。2018年10月5日，联邦政府颁布《灾害恢复改革法》(DRRA)，开启自2006年以来最为全面的应急管理法制改革完善序幕。州层面上，美国州议会联合会于2019年建立了灾害减灾与恢复公私伙伴关系，以加强各州应急管理法制改革交流合作。同时，各州也积极吸取经验教训并结合发展需求，开展了形式多样的应急管理法制改革完善工作。本文通过介绍近年美国各州应急管理法制改革完善情况，为我国应急有关工作开展提供参考启示。

近年美国各州应急管理法制改革完善基本情况

与应急体制改革有关的法制发展情况

　　2019-2020年数据显示，美国有29个州颁布了上百项涉及应急管理体制改革完善的法案，涵盖了应急管理机构设置、应急准备计划、应急协调机制等多个方面。

　　在加利福尼亚州，立法将灾害响应委员会、加利福尼亚州野外火灾安全咨询委员会、自然资源局等三个机构重组合并，形成专门针对野外火灾的应急管理组织体系。

　　在夏威夷州，立法将夏威夷应急管理局部分应急职责分解到各个部门，要求各地方政府部门制定实施综合应急管理计划。

　　在马里兰州，政府颁布法案建立综合应急管理体系，以便各部门均能参与应急准备和响应工作，授权州应急管理部作为联邦、州政府各部门及地方政府的协调机构。

与财政保障有关的法制发展情况

　　根据法律规定，自然灾害应对财政支出分别由联邦、州、地方、私营和非营利组织等分担。通常，受灾州和社区有多种途径获得联邦财政援助项目。然而，实际中各州仍经常遇到财政支出困难，如在非重大灾难条件下，各州仅能自行保障应急财政支出。为了解决这类问题，2019-2020年间有36个州颁布了超过95项与灾害财政保障有关的法案，有关于财政拨款授权，也有关于应急各阶段贷款支持，还有与联邦重大灾害响应和灾后经济恢复资助计划配套对接的财政计划。例如：

　　在阿拉斯加州，颁布法案授权州自然资源局、运输和公共设施局使用基金资金开展消防和公路灾害修复工作。

　　在加利福尼亚州，颁布法案设置气候催化周转金贷款基金，为减轻气候灾害风险项目（包括低碳技术和基础设施项目）实施提供低息或低成本贷款。

　　在科罗拉多州，对《森林恢复和野外火灾风险消减法》中的赠款计划作了修改，将防火区、从事消防或消防管理活动的非营利组织添加到赠款资金接受名单。

与关键基础设施韧性建设有关的法制发展情况

　　基础设施韧性立法通常与减灾活动和应急准备计划有关，而关键基础设施涉及到多个部门，如金融部门、卫生部门及通信部门等。2019-2020年统计数据显示：各州先后颁布了70多项与基础设施建设有关的法案，可归纳为交通基础设施、建筑规范、能源网络韧性和应急通信等方面。具体来说：

　　交通基础设施方面。从洪水、火灾和飓风紧急疏散路线规划到高速公路、道路和桥梁基础设施项目，各州制定完善了多项有关韧性提升法案。例如：在加利福尼亚州，颁布法案要求各地方审查更新总体预案，确认洪水或野外火灾高风险区无两条以上疏散路线的住宅清单，拨款资助地方开展紧急疏散路线维护标识等建设。

　　建筑规范方面。建筑规范建设是减少灾害影响后果的高效成本效益策略。美国国家建筑科学研究所发现：提高建筑安全规范标准可使防灾投资收益比达到1:11。联邦应急管理署数据显示：2000-2016年间，建筑规范的严格实施使全美洪水、飓风和地震等灾害损失减少了近270亿美元，而据预测，到2040年，该数字将达到1320～1710亿美元。但是，当前美国各地建筑规范差异仍较大，即使同一州同一规范标准也有上下限幅度，这就意味着建筑标准提升仍有很大空间。数据显示，有13个州对相关建设规范作了修订完善，有5个州制定了新的建筑规范，从不同方面及程度上对建筑标准提升作了新要求。

　　能源网络韧性方面。各州通过立法来促进企业加强基础设施防灾减灾投入，并促进灾后快速响应和恢复行动开展。能源韧性立法主要侧重公用事业监管强化、电网加固和备用电源建设等三方面，有14个州颁布了与之相关的30项法案。例如，在加利福尼亚州，颁布法案要求电气公司落实野火减灾计划中的植被管理要求，将结果向公用事业委员会(PUC)野火安全部门报告，并要求电力公司制定程序，向断电可能影响范围内的公共安全办公室、关键急救人员、医疗保健设施和电信基础设施运营商发布通知。

近年美国各州应急管理法制发展趋势特点

　　从近年美国各州应急管理法制改革完善方向和内容来看，其州层面应急法制发展趋势特点归纳如下：

　　应急管理立法完善注重与联邦工作开展对接，为联邦政策落实提供支持。根据联邦法律规定，以联邦应急管理署为首的多个联邦政府部门均设置了从技术、财政和人员等方面援助各州的政策项目，其实施条件均需要地方提供配套支持政策，而近年各州及时跟进联邦法律改革步伐，以州法案的创新完善来促进联邦政策项目落实。

　　从气候变化适应的角度出发，统筹兼顾地区多种灾害风险应对。在气候变化加剧背景下，各州以预防重大灾害为应急管理工作开展方向，通过多种金融方式来加大防灾减灾工作投入，如为推动气候变化项目提供贴息贷款等政策。而在受多重灾害风险影响的地区，政府的防灾策略还兼顾到多个方面，如加利福尼亚州要从洪水和野外火灾等多个角度来防范灾害对输电设施的威胁。

　　将防灾减灾救灾工作开展与成本效益结合，调动企业加大应急保障投入积极性。以防灾减灾标准提升制定实施为例，各州政府的法案推行更加注重防灾投入与减灾收益的兼顾平衡，让企业了解其应急投入会带来更大的成本收益，进而更有动力的开展工作。

　　以韧性建设作为应急管理工作开展重要方向，多方推动建立应急应对双重保险。从已颁布法案来看，各州或是从行政体制改革上明确了韧性工作开展官员，或是从财政支出上设立推进韧性建设的项目，以形式多样的方式来夯实基层社区灾害抵御能力。同时，针对重大灾害风险特点，从大范围疏散路线设置、关键设施场所应急电源部署等多个方面建设要求来为应急响应提供更大的安全保障。

启示借鉴

　　不断探索国家、地方应急管理立法完善工作，充分发挥各方应急职能效果。应急管理工作不是应急管理部门的一己之责，它涉及到各个部门、各级政府职能职责明确及发挥；同样，其各项工作开展也不能完全依靠行政体系的逐级施压。因此，应通过应急管理法制完善，一方面强化应急管理部门的综合协调作用，另一方面来促进各个部门和各级政府在其职能范畴基础上主动作为，使其能够从应急管理各阶段、各角度参与应急管理，从根本上推进应急行政能力最大化。

　　加强关键环节、重点部位立法建设，夯实各项应急工作开展韧性基础。在全球气候变化等多重因素影响下，极端天气灾害多发是大概率事件，这不仅给应急管理工作开展提出了更高要求，更是对传统应急管理思路和防灾减灾模式的新挑战。分析来看，应急策略完善和防灾减灾投入会带来更大的社会成本收益，而韧性建设提升更是从根本上夯实灾害抵御基础。因此，需要在灾害来临之前就对灾害治理、应急准备投入等工作做出科学适当规定，如将财政保障等响应资源前置到预防建设，引导社会应急观念转变及支持力量加入。

　　拓宽应急保障思路和范畴，各领域多管齐下强化应急各阶段保障工作开展。探索金融领域立法与实践建设工作，从应急准备、响应、恢复及防灾减灾各阶段重要工作开展的财政支持着手，以立法推动税收减免、贴息贷款、财政补贴、政府垫付等政策手段落地，推动关键基础设施等重要保障设施企业的防灾减灾工作开展，特别是在重大防灾工程项目实施、重特大事件应急响应工作开展及大范围严重事件灾后恢复上要给予政策倾斜，确保其顺利实施。