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极端天气灾害预警: 应急准备的核心要义及重点

2022-01-07
来源:中国安全生产 作者:江苏师范大学公共管理与社会学院 刘泽照 马瑞


      2021年以来,暴雨洪涝、高温热浪等极端天气灾害在世界多地频发,折射出全球气候变暖环境下来自大自然的剧烈反应,也对国家及地区的应急管理系统提出诸多严峻挑战。720日,河南省遭遇极端强降雨,郑州市一小时内的降雨量超过200mm,突破该地有气象记录以来的历史极值,造成重大人员伤亡和财产损失,带来极其惨痛的教训。这场极端天气诱发的洪涝灾害,既有外部自然环境不确定性带来的影响,也深刻反映出地方政府的应急准备工作,尤其是预警管理工作的欠缺和短板。织紧织密城市安全防护网、健全针对极端天气的灾害预警机制及应急防控具有现实紧迫性。

 

科学看待极端天气灾害预警的客观特征

 

  现代灾害预警是借助科技、媒介、基础设施等工具对监测对象的预先警示及灾害风险等级发布,属于应急管理体系的重要组成部分,嵌入自然环境、生产生活、公共卫生、城乡社会活动等应急响应场景,以此降低可能波及人群的脆弱性风险。极端天气灾害预警是容纳自然、社会、政府治理要素的系统工程,体现了人类抗击外部灾害的认知水平与应急能力。

  首先,极端天气灾害预警本身是对自然环境演化的科学探索。天气灾害形成机理复杂,地域特征明显,影响因子多样,大范围极端天气和突发性强对流气象信息的预报一直是全球各国面临的难点。精确预报能力,尤其是瞬时强预测能力依然有限,且灾害预警信息产生方式也与科技发展成熟度密切相关,这无疑影响到社会预控的实施空间。同时,气象灾害的监测预报过程融合了大气环流监测、卫星通讯、数值模拟分析、信息传递网络、人机交互、地理信息挖掘等诸多内容,需要依托自然科学理论和现代科技手段来实现。

  其次,极端天气灾害预警是对不确定风险的政府决策行为。影响气象灾害的因素具有多样性、复杂性、动态性。预警信息及后果也有不确定性,人类认知有限,目前尚无法做到完全准确预测。灾害预警服务于社会民众,其预警发布规则和应急响应决策融合于政府管理过程,必须坚持审慎、专业的科学态度,即“让专业的人做专业的事”。传统上,政府部门善于应对常态事件或确定后果事项的决策,而气象灾害预警恰恰是具有不确定性的一类风险决策。为了发挥灾害预警信息的正向效应,避免“事后诸葛亮”负面影响,政府决策部门需要充分考虑极端天气灾害的特点,吸纳灾害预警领域科技专家的意见,科学制定气象预警信息对外发布规则及相应的应急政策。

  再次,极端天气灾害预警是一项社会化演练过程。预警信息要传递给可能波及的部门及人员,警示甚至强制其实施防御行动,显然,民众的个体认知与潜在心理不容忽视。诸多教训表明,人的侥幸心理及不当行为会导致严重灾难性影响,利用多种方式大力宣传预警科普信息和灾害知识,不但有必要而且十分迫切。气象灾害预警全过程必须将人的主动性调动起来,强化社会部门与民众个体积极的应急行动与自救互助意识。在包括暴雨、冰冻雪灾等极端天气灾害的应急响应层面,宁可“适度过量”,也要把预警后应急准备工作做得更充分些,降低可能的灾害损失。

 

畅通应急预警信息传递和危机决策链

  

河南省郑州市“7·20”特大暴雨灾害带来的突出教训之一就是紧急状态下必须破除部门决策延宕,降低人为因素带来的行动迟滞,避免贻误应急处置的最佳时间。推而广之,对于其他突发灾害事件,也需要保证应急预警信息传递渠道的畅通,以及灾难前基层决策自主权,这关系极端条件下的民众的生命财产安全,对灾害响应具有最高优先级。

  诚然,允许危机态下的一线即时行动,可能会损坏常态下的决策系统“既定规则”和行政权威,甚至带来一定的经济社会损失,但对于灾难环境下民众生命权的保护而言,这又是必要的风险决策付出。如果依赖传统程序和层层下达命令进行应急响应,那么贻误宝贵时机等问题会再次发生,天灾也会转为“人祸”。

  要相信基层一线职能部门及人员对灾害预警信息的判断能力,特别是互联网时代,作出即时决策的信息支持来源更多,即便是一线工作人员也有专业的预判处置能力。因此,要有一定的风险决策容忍度。这在2020年新冠肺炎疫情防控的早期阶段也有类似深刻教训。当然,给予紧急状态下的应急决策权绝不是放任。一方面,应确立授权的总体原则、规则、实施要求,让基层人员容易把握,减少决策行为不必要的顾虑;另一方面,可加强平时公共危机和灾害应急科普,提高全民应对各类灾害的基本知识素养及能力。

 

灾害应急预警更多依靠科学理性

 

  灾害应急预警具有“科技+行政”双元特征,前期借助特定的科学手段进行系统分析,主要由专业的部门(如气象部门)做出;之后信息传递到人工决策阶段,包括各级政府机构、部门单位。实践表明,要充分尊重科学预判,切实避免经验主义、主观主义带来的侥幸、麻痹大意。信息传导至行政系统要坚持专业精神,建立决策者与灾害研判专家组的互动沟通渠道,推动灾害风险的协同行动。

  河南省郑州市“7·20”特大暴雨灾害的教训是来自气象部门预警信息的失灵。一个客观事实是,即便灾害前期连续五次红色预警,也未能引起有关部门足够重视,这背后存在灾害预警专业性和行政系统的矛盾。通常灾害预警权威性由发出信息的行政机构级别决定,而技术权威性由科研专家团队的专业性决定,现实中两者的倾向和需求可能并不一致。例如,政府决策者更关心风险决策对经济社会发展的影响。权威性暗含预警信息的可靠性认知,会影响信息发布的公信度,以及民众接收信息后的处置措施。承认行政权威性和技术权威性的差异,就是要体现灾害预警的专业价值,尊重科学,依靠科学意识接纳预警信息源。

在全球气候变暖背景下,气候系统愈发不稳定,极端天气灾害出现的频率很可能增加,造成的灾难危害和社会影响愈发突出,这就需要深入研究适应极端天气状况的预警机制建设模式、应急预案、协同处置方案、配套法律法规制度等,而这些行动都需要依靠实事求是和专业的科学精神。

 

建立预警应急决策“容错”机制

 

  某种程度而言,灾害预警是以有限理性去应对风险的无限可能,即使顶尖的科学工作者对于灾害预判和风险决策也可能存在不一致的观点,甚至争议。

  事实上,由于灾害预报水平、科技支撑能力、极端天气“冰山效应”等客观原因,灾害预警信息可能与最终灾害实际发生状况有差异,预警信息内容不是静态的,特别是灾害初期的预报或有偏差。这就要理性看待灾害预警信息“准”和应急行动“快”之间的矛盾。同时,科技手段获取的预警内容还要经过政府行政环节,即吸收加工后的决策输出,考验决策者的科学认知、灾害应急经验以及面对不确定信息,地方行政领导是否敢于担当作出决定,牺牲暂时利益而启动较高成本的应急行动。因此,为了防止因害怕担责、多顾虑而发生的迟疑不定、消极等待等情况,需要建立灾害应急容错机制,明确地方官员在一定范围内的应急自主权,并对可能的决策失误导致的损失酌情免责。

  客观而言,极端天气灾害本身具有极大不确定性和演化风险,灾害预警决策应当蕴含“宁可备而不用、不可用时无备”的精神,正视这一点也是建立容错机制的基础。要适度“宽容”灾害预警决策可能造成的外部影响,包括前端预警却未实际发生、灾害响应中采取了超常规举措产生衍生损害,如企业停工停产造成非预期后果,民众可能的抱怨不满。要结合灾害环境下“应急动机态度、客观条件、性质程度、后果影响”等情况,具体情形具体对待,做出实事求是的判断。

  总之,河南省郑州市“7·20”特大暴雨灾害带来的教训是极其深刻的,灾后全社会对于极端天气灾害将更加关注,极端天气灾害预警在应急管理体系中的地位亟待提高。在全球气候变暖的背景下,灾害预警的重要性更为凸显,既是科学工程、社会工程,又是一项政府责任工程,必须敬畏大自然、尊重自然规律,秉持科学理性的精神完善我国极端灾害应急预警机制。【基金项目:江苏省徐州市社科基金项目“面向重大灾害的安全韧性建设模式及评估指标研究” 20XSZ-050)】(作者刘泽照系江苏师范大学公共管理与社会学院副教授)

【责任编辑:cheng】