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澳大利亚自然灾害预警体系概况及启示

2021-10-13
来源:中国安全生产 作者:应急管理部信息研究院 吴大明 师尚红


澳大利亚主要自然灾害风险及预警范畴

 

  澳大利亚灾害风险主要分为自然灾害风险、技术灾害风险及人为灾害风险,其中自然灾害风险主要有丛林火灾、洪水、干旱、强风暴、热浪、地震等,见下表。此外,受地域和季节时间影响,一些自然灾害仅在一些区域及时间段内发生,如沿海的风暴潮及季节性的雷暴。

  为应对自然灾害风险,澳大利亚政府建立预警体系来及早发现和研判灾害风险,通过各种渠道传达给社会群体,使其能够做出防范应对决策和行动。从工作范畴来看,主要包含四个部分:一是风险知识,包括自然灾害风险知识及人类社会应对能力水平;二是监测预警服务,即监测灾害前兆、预测灾害演变和发布预警的技术能力;三是发布与通信,即向相关群体发布灾害风险预警警告和防范准备信息;四是响应能力,即政府和社会群体及时采取适当行动的知识、计划和能力。

 

澳大利亚预自然灾害预警体系概况

 

  早期,澳大利亚预警体系建设重点为非突发自然灾害预警,如洪水、丛林大火、飓风等能够提前识别且存在一定应对准备时间的自然灾害风险。根据规定,各级政府通过立法来确定自然灾害预警工作开展的责任部门。在国家层面上,联邦政府担负国家自然灾害预警工作的整体领导与协调职责,如制定国家预警体系框架;在地方层面上,地方政府会根据法律规定预警有关的部门,如地方议会、警察部门、应急部门、气象部门等,发布预警信息。此外,从预警体系范畴来看,社区公众也是自然灾害预警体系的重要组成部分,即对于政府的预警信息,社区公众是否会采取及时、正确的响应动作将直接决定整个预警工作的最终效果。

 

《澳大利亚应急预警协议》主要内容

 

  《澳大利亚应急预警协议》(以下简称《协议》)是澳大利亚司法部制定的用以指导澳大利亚政府及社会开展应急预警工作的指导性框架文件,重点阐述了澳大利亚应急预警政策、原则、相关方责任及预警方法等,是国家层面开展应急预警工作的重要依据。

  《协议》分为五部分:第一部分是概况,主要对协议制定实施的目的及内容作整体性阐述;第二部分是角色和职责,明确指出了联邦、州和地方政府及社区公众、广播媒体和商业组织等预警工作职责;第三部分是预警发布的战略、政策和法律框架,介绍了国家灾害韧性战略、国家预警原则、常见预警协议、不同群体预警语言表述、法律协议等5个方面内容;第四部分为应急预警协议图谱,描绘了预警部门、预警机制和公众响应的关系;第五部分是预警机制,从标准应急预警信号、澳大利亚应急服务组织应急预警机制、州和地方预警组织方及联邦预警组织方等四个方面介绍了预警工作开展过程中涉及到的信息传播方法及主要部门。

 

澳大利亚洪水灾害预警示例

 

  在洪水灾害预警方面,澳大利亚气象局负责国家洪水预报预警工作,并向各地气象部门、应急部门、水利部门等提供预警服务。而根据地形地貌及相关影响因素,澳大利亚洪水诱发的主要因素及表现形式为强降雨引发的洪泛、雷暴引发的山洪及持续降雨引发的河流泛滥等。因此,对于各类情况,政府提供的预警形式及准确性也存在一定差异,如国家层面更倾向于提供持续降雨引发洪灾的预报预测,而各地方层面更多关注短临洪灾的预报预测。

  总体上来说,洪水灾害预警可分为洪水预警观察和洪水预警两个部分。其中,洪水预警观察是指提供洪水发展情况早期建议,它并不是即将发生洪水的警告,但需要向各州政府部门、社会提供当下及未来一定时期的天气情况发展变化信息,包括预测总降雨量、洪灾风险区以及可能的严重程度。尽管洪水观察预警存在不确定性,但仍可帮助社区和公众在洪水发生前做好充分准备。洪水预警观察通常在预计洪水发生前4天发布,一旦发布,气象部门每日应至少更新1次,以便社区和公众及时跟进应对准备措施。对于洪水预警,可分为一般洪水预警、较大洪水预警及重大洪水预警3个级别,其内容大致包括预报降雨量、上下游水位、影响区域等。

  对于社区公众来说,为了更好地掌握和使用洪水预警信息,其应在预警信息内容基础上来更好地了解和掌握应急准备工作要点,包括:洪水预警信息对个人生命财产防护的提示;洪灾发生发展对社区道路通行影响及政府可能采取的措施;周边经历过洪灾人群的防灾应对经验建议;政府先前发布的洪泛区地图及风险信息。

综上,通过对洪水灾害预警的分级分步发布管理及公众理解应用,最终使预警在实践中发挥最大的效果。

 

澳大利亚自然灾害预警体系主要特点

 

  澳大利亚联邦制下的应急管理工作较大程度上需要国家层面上的统筹协调与地方紧密衔接的机制来支撑,受各州及地方经济社会发展及文化差异等因素影响,自然灾害预警工作需要全链条的无缝衔接才能实现公众及时避险的目标。通过以上分析及实例,总结澳大利亚自然灾害预警体系的特点主要有以下四个方面。

  一是自然灾害预警工作格局主要以地方为主、国家为辅。受政治体制影响,无论是澳大利亚联邦法规还是各州及地方法规,均强调了属地为灾害预警工作的主导方,特别是对于短临突发自然灾害的预警工作开展,地方政府部门及组织机构更能发挥地域及快速研判响应优势,进而最快地完成预警响应工作;而在国家层面上,政府对预警体系建设整体框架及布局提出规范性指导协议,更为各地区预警工作衔接奠定了基础。

  二是自然灾害预警强调链条闭合及预警效果。政府预警指导框架将灾情跟踪监测、信息研判、预警发布及社会预警响应等四个方面纳入预警工作范畴,以社区公众准备响应行动开展作为预警工作的最终目标,从而真正体现了预警工作的价值及意义。

  三是自然灾害预警具有针对性,内容详实及可操性强。《澳大利亚应急预警协议》中给出了澳大利亚国家层面预警发布的主要部门为气象局、地科局和农渔林部;而在各州和地方,其应急部门、气象部门、警察及消防部门可作为地区预警信息发布部门机构,会在结合地区情况基础上进一步发布更有针对性及建议性的预警信息,以便于社会公众更好地采取防范措施规避风险。

  四是强调预警信息应用要兼顾多方情报以强化效果。由于灾害发展变化较快及区域影响因素限制,一般的预警信息不可能实现完全准确的预报预测及避险指导。因此,当政府预警信息到达公众层面后,需要结合社区具体的环境及以往经验,进一步完善预警响应实施计划,如在洪水预警中,澳大利亚政府建议公众要多方吸取以往本地灾害发展规律及影响教训,以更加全面做好响应准备工作。

 

启示借鉴

 

  通过对澳大利亚自然灾害预警体系的初步分析,结合我国自然灾害预警工作发展需求,提出从以下四个建议来进一步完善我国灾害预警体系。

  创新完善国家自然灾害预警框架体系,规范各方预警工作开展内容、程序和责任。自然灾害预警工作的开展和推动不仅仅是政府一方的责任,从《澳大利亚应急预警协议》来看,其更加强调社会、社区及公众的共同参与及实施。因此,要从法律制度完善的角度上来构建全社会各方共同参与的自然灾害预警框架,特别是要将社会组织、企业社区等一线基层单位作为预警体系重要组成部分,以实现高效、有序的预警响应工作。

  加快完善自然灾害预警链条闭合管理,实现防灾到避灾“端到端”的高效对接。多年以来,我国自然灾害预警建设工作取得了较大的发展,无论是在国家地方制度建设,还是在预警力量资源部署,均比以往有了明显提升和进步。但从国内外灾害事件教训来看,从灾前预测预报预警到公众避险行动,公众预警响应的最后“一公里”环节仍存在较大提升空间,即要将提高公众预警重视程度及预警响应作为未来工作的重中之重。

  丰富完善自然灾害预警各环节工作机制和方式,有效提升各阶段工作开展质量。一方面,要充分考虑各类人群特点、各年龄段公众工作生活习惯及对信息接收采纳特点,科学规范利用各种渠道、通过各种方式来传播灾害预警信息,确保预警信息实时准确投放及接收采纳;另一方面,要逐步建立健全自然征兆观测与科学监测并重的灾害研判及预警制度,从而提高预警各环节速度。

  探索开展自然灾害预警后评估工作,及时掌握预警能力及预警效果。首先,通过对现有自然灾害预警体系开展综合能力评估,重点对预警力量资源配置、预警及时准确性、信息传播途径及效率等进行评估,初步掌握我国各类灾害预报预警能力。其次,应加快开展预警实施效果调查评估工作,从社会、社区公众的层面掌握人们对于预警工作的需求、建议及预警效果,进而开展针对性的改进完善工作。

 

 


【责任编辑:cheng】