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在统筹安全和发展视角下 看防范化解地震灾害重大风险

2021-01-27
来源:中国人民大学公共管理学院 王宏伟 刘颖 作者:


   党的十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》,明确提出要“统筹发展和安全,建设更高水平的平安中国”。更高水平的平安中国建设,既意味着未来中国要续写经济快速发展、社会长期稳定“两大奇迹”,也意味着要统筹发展和安全,将安全发展贯穿国家发展各领域和全过程,防范化解影响我国现代化进程中的重大风险,从而筑牢国家安全屏障。从本质上看,重大地震灾害主要表现为复杂性危机,是新时代中国必须有效应对的、来自自然界的挑战,是可能迟滞或中断中华民族伟大复兴历史进程的系统性风险,必须着力加以防范化解。

 

实现中华民族伟大复兴:防范化解地震灾害重大风险的政治站位

  

我国地处欧亚、太平洋及印度洋三大板块交汇地带,新构造运动活跃,属地震多发国家。世界上最早记录的地震(公元前780年陕西岐山地震)和世界上死亡人数最多的地震(1556年陕西华县8.25级地震)均发生在我国。同时,我国还是大陆强震最多的国家,各省(自治区、直辖市)均发生过5级以上的破坏性地震,占全球7%的国土上发生了全球33%的大陆强震。总体来说,我国的地震灾害具有震源浅、分布广、频率高、强度大等特征。

  随着经济社会发展,受城市群集聚、人口流动等因素的叠加影响,我国地震风险形态也发生了明显变化。集中型地震风险和广布型地震风险突出,并随着社会经济的快速发展不断飙升。集中型地震破坏力强,造成损失严重;广布型地震破坏力相对较弱,但发生频率较高。在高度复杂的现代社会中,地震灾害链条的不断延伸易危害城镇关键基础设施,引发事故灾难等突发事件,进而衍生出新型系统性风险。

  当前,在我国人口密度较高的城市地区,高层建筑数量日益增加。例如,多座高库大坝分布于地震多发的西南地区;京津冀地区、成渝地区、山东半岛等人口稠密、经济发达的地方均处于地震高烈度区域,地震灾害链延伸耦合衍生新型系统性风险的潜在危险水平较高,“小震致灾、中震大灾、大震巨灾”的风险很大。

  自然灾害防治是人类生存发展的永恒主题。进入新时代,我国面临着由工业社会向后工业社会转轨和由经济高速增长向经济高质量发展转换的双重跨越,加之与全球百年未有之大变局耦合,重大地震灾害风险也呈现出高度复杂、高度不确定的系统性特征。它无法被人类准确预知、破坏力极大,同时易与其他类突发事件耦合导致灾害影响升级加剧。

  党的十八大以来,习近平总书记对防灾减灾救灾工作高度重视,创造性地提出“两个坚持,三个转变”,以风险管理和综合减灾为着力点,推动我国自然灾害防治能力迈上新台阶。党的十九大指出,要实现中华民族伟大复兴的梦想,必须进行具有新的时代特点的伟大斗争。进行伟大斗争又必须“更加自觉地防范各种风险,坚决战胜一切在政治、经济、文化、社会等领域和自然界出现的困难和挑战”。重大地震灾害风险就是典型的“自然界出现的困难和挑战”。习近平总书记在论述防范化解重大风险时强调,要坚持底线思维,做好应对像1998年特大洪灾、2003年“非典”、2008年汶川重大地震那样重大突发事件的准备。

  当前新冠肺炎疫情的发生,加剧了世界百年未有之大变局演进的速度。和平与发展仍是当今世界的两大主题,但影响我国发展的不确定、不稳定性因素明显增多。我国面临的挑战与机遇并存,但挑战与机遇都发生了深刻的变化。我国依旧处于战略机遇期,但国内改革发展稳定的任务异常繁重。“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后,乘势而上开启全面建设社会主义现代化新征程、向第二个百年奋斗目标进军的首个五年。在如此关键的历史时期,防范化解地震灾害重大风险的意义尤为重大。

 

防范化解地震灾害重大风险:贯彻落实总体国家安全观的必然要求

 

  对于一个国家而言,发展和安全是两件大事。有效维护国家安全是头等大事。但是,在当今时代,发展和安全之间的关系又是难以断然切割的。特别是,我国正在向高质量发展阶段迈进,统筹安全和发展是一揽子提升社会公众获得感、幸福感和安全感的路径。习近平总书记在对《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称《建议》)进行说明时强调:“我们越来越深刻地认识到,安全是发展的前提,发展是安全的保障。当前和今后一个时期是我国各类矛盾和风险易发期,各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。我们必须坚持统筹发展和安全,增强机遇意识和风险意识,树立底线思维,把困难估计得更充分一些,把风险思考得更深入一些,注重堵漏洞、强弱项,下好先手棋、打好主动仗,有效防范化解各类风险挑战,确保社会主义现代化事业顺利进行。”从某种意义上说,发展问题就是安全问题,发展过程也必须贯穿安全的理念,因为发展能够降低社会系统的脆弱性、增强应对风险的韧性。

  统筹发展和安全是坚持总体国家安全观的必然要求。2014415日,习近平在主持召开中央国家安全委员会第一次会议时提出,“坚持总体国家安全观,走出一条中国特色国家安全道路”。在阐述总体国家安全观时,他强调,既重视发展问题,又重视安全问题。总体国家安全是一个复杂的系统,强调各类国家安全之间彼此的联系与相互作用,强调现实世界中国家安全的系统性、关联性与复杂性。国家安全的总体性即其整体性与系统性。安全与风险是同一硬币的两面。有效维护总体国家安全,就必须切实防范化解重大风险,包括地震灾害带来的重大风险,而重大风险的主要表现形式是系统性风险。

  在实现新型工业化、信息化、城镇化和农村现代化的进程中,我国将会遇到诸多可以预见和难以预见的风险。从目前世界科技发展水平来看,地震灾害还无法有效精准预测,其风险属于难以预见的风险。地震具有“群灾之首”的称号,因为人类尚未准确认知地震致灾因子的活动规律,也尚未攻克地震短临预报这一难题。相对于可监测、可预警的气象洪涝灾害,人们无法对地震灾害的发生发展情况进行准确的预知预判。加上地震灾害具有极大的破坏力,所及之处多是残垣断壁、满目疮痍,所以人们对其感到十分恐惧。关于地震的谣言经常会借助现代化的信息媒介迅速传播,引发社会的恐慌和秩序的扰动。而且,地震灾害响应救援难度高。地震灾害的影响常常会超越职责和地域的边界。响应救援需要部门联动、区域联动、军地联动,乃至调动全社会的资源与力量。如何实现多元参与,并保证参与的协调有序?如何实现统一指挥,并保障救援的灵活高效?诸如此类的问题都是地震响应救援行动中难以解决的。交通、电力等基础设施是应急救援行动的前提条件,地震救援常因基础设施中断而难以及时有效展开,易引发公众对政府执政能力的质疑。应对地震灾害,必须坚持以防为主,重视风险管理。

  此外,地震灾害风险往往表现为风险综合体。地震具有严重的破坏性和不可抗性,会对人民群众的生命财产安全造成直接影响。与此同时,地震灾害的风险链条会不断延伸变化,各种影响相互叠加、交织、互动,可能衍生出新的系统性风险。最为常见的就是地震引发事故灾难,对城市安全造成扰动。例如,2011年日本发生9.0级地震,强震引发海啸,海啸又导致福岛核电站发生核泄漏事故。此次地震不仅造成了巨大的人员伤亡和直接经济损失,同时也给日本经济社会的长期发展带来沉重打击。在九年后的今天,灾害链条仍在延伸,福岛核电站废水向海洋排放再次引发国际舆论危机。所以,地震应急管理必须坚持系统观念,重视综合减灾。

坚持总体国家安全观,以风险管理和综合减灾为切入点,这是防范化解地震灾害重大风险的重中之重、要中之要。而风险管理和综合减灾虽以安全为目标,但可以融入国家发展的各领域和全过程,实现嵌入式、伴随式提升。日本学者提出,杀人的不是地震,而是地震导致的房倒屋塌。统筹发展和安全,我们必须对在役建筑进行抗震加固改造,对新建建筑提升设防标准。在打造具有韧性的供应链和产业链的过程中,必须提高关键基础设施的防震减灾水平,以增强国内大循环、国内国际双循环互动的可持续性。同时,坚持尊重自然、顺应自然、保护自然,推动绿色发展,以减少重大地震灾害引发的滑坡、崩塌、泥石流等次生灾害风险。

 

统筹发展和安全:提高地震灾害重大风险防范化解能力的必选路径

 

  客观地说,举国救灾是我们的长项,而举国减灾却是我们的短板。2015年,习近平总书记主持中央政治局第23次集体学习时强调:“要坚持标本兼治,坚持关口前移,加强日常防范,加强源头治理、前端处理,建立健全公共安全形势分析制度,及时清除公共安全隐患”。他在文章、讲话中多次用典,强调对未雨绸缪的重视,如“为之于未有,治之于未乱”“明者防祸于未萌,智者图患于将来”“备预不虞,为国常道”等。在纪念唐山地震40周年的讲话中,他提出要实现“两个坚持,三个转变”。2019年中央政治局第19次集体学习时,习近平总书记再次强调:“要健全风险防范化解机制,坚持从源头上防范化解重大安全风险,真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前”。但是,与气象灾害相比,重大地震灾害是小概率突发事件。将发展和安全加以统筹,实现一石二鸟的目标,这是扭转“重救轻防”困局、真正做到常备不懈的良方,也是提高地震灾害重大风险防范化解能力的必选路径。具体而言,提高地震灾害重大风险防范化解能力必须做到以下三个方面。

  第一,坚持“两个至上”,走安全发展之路。防范化解地震灾害重大风险工作要坚持人民至上、生命至上,切实把确保人民群众的生命安全放在首位,这是中国共产党人的初心与使命。地震灾害的风险具有很强的跨界性、弥散性、藕合性,波及经济社会发展的方方面面。防范化解地震灾害重大风险,绝不是应急管理部门或防震减灾部门一家的事情,必须强化前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进。例如,城市规划、建设和运行都要符合防震减灾的要求。特别是,城市规划要通过风险普查,摸清地震灾害风险和防治能力的底数,构建系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施,进而从源头降低城市地震灾害的脆弱性。又如,化工厂的选址要避开地震灾害高风险区域,从根本上减少自然灾害引发事故灾难的可能性。习近平总书记反复强调,发展决不能以牺牲安全为代价,这必须作为一条不可逾越的红线和底线。这条非常坚决、非常明确、非常强烈的原则不仅适用于安全生产,也适用于防震减灾。在新发展阶段,发展质量、结构、规模、速度、效益、安全的统一,要求我们走出一条有中国特色的安全发展之路。

  第二,以自然灾害防治九大工程为抓手,提升地震灾害重大风险防范化解能力。20181010日,在中央财经委员会第三次会议上,习近平总书记对自然灾害防治能力建设提出明确要求,提出提升自然灾害防治能力九大工程建设的冲锋号。作为九大工程之一,地震易发区房屋设施加固工程属于结构性减缓措施,其实施目的是提高抗震防灾能力。九大工程从总体上来说,绝不仅仅是重大的物理实体项目。它既包括物理工程,也包括制度、政策;既涵盖结构性减缓措施,也涵盖非结构性减缓措施。它们对防范化解地震灾害重大风险都具有非同寻常的意义。实施灾害风险调查和重点隐患排查工程,可以掌握地震风险隐患的底数;实施自然灾害监测预警信息化工程,可以提升多灾种、灾害链综合监测预警能力,减缓地震灾害引发的系统性风险;实施应急救援中心建设工程和自然灾害防治技术装备现代化工程,可以系统提升地震灾害防减抗救的综合能力。此外,实施地质灾害综合治理和避险移民搬迁工程、海岸带保护修复工程、防汛抗旱水力提升工程,也必须体现防范化解地震灾害重大风险的要求,并且也有助于防范化解地震灾害重大风险。

  两年多来,应急管理部、国家发改委、财政部协同推进,专门建立部际联席会议制度,办公室设在应急管理部,协同推进九大工程建设。这完善了防范化解自然灾害重大风险的体制机制,极大提升了我国自然灾害抗御能力。但是,在新发展阶段,贯彻新发展理念、构建新发展格局要求我们必须进一步加快中国特色应急管理体系的建设步伐,以持续深化改革推动应急管理现代化,特别是要按照“应急管理部门的综合优势+其他部门专业优势”的模式,强化体制机制创新,以锻造长板、补齐短板。

  第三,构建地震灾害重大风险防范化解的人民防线,形成协同治理的新格局。《建议》除了专门探讨统筹发展和安全问题外,还多处对大应急管理事业发展提出新的要求:(1)坚持自主可控、安全高效,分行业做好供应链战略设计和精准施策,形成具有更强创新力、更高附加值、更加安全可靠的产业链供应链;(2)构建系统完备、高效实用、绿色智能、安全可靠的现代化基础设施体系,加强水利基础设施建设,提升水资源优化配置和水旱灾害防御能力;(3)以质量品牌为重点,促进消费向绿色、健康、安全发展;(4)加快补齐基础设施、市政工程、农业农村、公共安全、生态保护、公共卫生、物资储备、防灾减灾、民生保障等领域短板,推进重大生态系统保护修复、公共卫生应急保障、防灾减灾等一批强基础、增功能、利长远的重大项目建设;(5)健全动物防疫和农作物病虫害防治体系;(6)增强城市防洪排涝能力,建设海绵城市、韧性城市,提高城市治理水平,加强特大城市治理中的风险防控;(7)坚持尊重自然、顺应自然、保护自然,坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主,守住自然生态安全边界;(8)深入打好污染防治攻坚战,基本消除重污染天气,加强危险废弃物医疗废物收集处理,完成重点地区危险化学品生产企业搬迁改造;(9)加强全球气候变暖对我国承受力脆弱地区影响的观测;(10)推动共建“一带一路”高质量发展,加强安全保障;(11)完善突发公共卫生事件监测预警处置机制,健全医疗救治、科技支撑、物资保障体系,提高应对突发公共卫生事件能力等。这样的表述安排体现了将安全融入发展的思想,覆盖了经济社会发展的各维度、各领域、各方面。从防范化解地震灾害重大风险的角度上讲,上述内容多具有直接相关性或间接相关性。国家减灾委和国务院抗震救灾指挥部要协调党政军各相关部门和力量,做好隐患排查、风险治理、增强韧性等方面的工作,形成应对系统性风险挑战的准备。

  社会治理是国家治理的重要内容。但是,正如十九届五中全会所指出的,我国社会治理还存在着弱项。在防范化解地震灾害重大风险过程中,我们不断创新社会治理模式。面对诸如严重地震这样的复杂性风险,单纯依赖政府的控制力量难以奏效。风险治理要广纳市场和社会力量,形成共建共治共享的多中心风险治理格局,构建牢不可破的人民防线,做到人人有责、人人尽责、人人享有,形成社会治理共同体,提升防灾减灾抗灾救灾的能力。例如,20191218日,四川内江市资中县发生5.2级地震,凤翔中学在校师生沉着有序地进行灾害避险,被网友们赞为“教科书”式的避难。正是由于安全教育和疏散演练常态化,师生们熟悉地震灾害逃生知识、熟练掌握自救技能,才能在遭遇地震时快速有效避险。治理不仅需要主体多元化,还需要手段多样化。新一轮产业科技革命和产业变革发生深刻变化,大数据、云计算、人工智能、物联网、5G等信息技术发展一日千里。我们要不断借鉴新技术的发展和应用,助力防范化解地震灾害重大风险。此外,还要发展巨灾保险,注重以市场机制分担、分散地震风险。

  未来,我国的发展要用好政治优势、制度优势、发展优势、机遇优势,有效防范化解各类重大风险,包括由严重地震引发的重大风险。经济从高速度向高质量发展,科技革命不断催生颠覆性技术,社会形态发生重大变化,国际格局迅速变迁,这些都要求我国应急管理者胸怀“两个大局”,摒弃陈旧性思维模式,面向未来不断守正创新,为筑牢公共安全屏障和国家安全基础作出具有新的历史特征的贡献。

【责任编辑:cheng】