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伞型防灾减灾救灾体系: 防汛救灾取得成功的关键

2020-12-01
来源:中国安全生产 作者:中国人民大学公共管理学院 王宏伟


   2020年夏季,我国面临着自1998年长江、松花江—嫩江流域特大洪水以来最为严峻的防汛形势,表现出“三多一长”的特征,即降雨量多,超警河流多,大江大河和流域性洪水多和江河湖泊高水位时间长。习近平总书记多次就防汛救灾作出重要指示批示。国家防总、应急管理部敢于担当,善于协调,充分发挥防灾减灾救灾体制改革的优势,将洪水的风险和可能造成的损失降到最低。这场防汛救灾斗争取得胜利是两年多应急管理体制改革成效的集中体现。具体而言,这是我国发挥制度优势、着力打造伞型防灾减灾救灾体系的必然结果。

 

防汛救灾的风险挑战

 

  2020年初,我国遭遇严重的新冠肺炎疫情。在党中央的坚强领导下,我国疫情本土传播得到有效控制,应对工作的重心从应急性处置阶段转向常态化防控阶段,外防输入、内防反弹的压力依旧巨大,容不得丝毫的麻痹与懈怠。

  但是,防疫战场的硝烟尚未散去,防汛救灾的警报已经拉响。自6月份入汛以来,我国28个省(市、区)超过7千万人次受灾,防汛救灾的任务异常繁重。在防疫的同时要防洪,这是2020年与1998年迥然不同之处。2020年上半年的疫情防控工作占据了各地政府大量的精力以及人力、物力、财力,客观上对防汛救灾准备造成一定的影响,包括对防洪水利设施的整修。如果不能实现安全度汛,疫情与灾情就有可能耦合、叠加,造成严重的经济社会损失,迟滞“十三五”顺利收官、决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚等目标的实现。

  由于受所处的地理位置与气候特征影响,洪涝灾害一向是我国必须加以重点防范的自然灾害。自古以来,中国就有“治国必先治水”之说。近年来,随着全球化、工业化、城市化进程的快速演进,洪涝灾害,特别是由极端天气事件引发的洪涝灾害,对我国经济社会发展构成的威胁与日俱增。防汛救灾面临的风险挑战主要表现为以下几点。

  第一,灾害影响范围广,潜在损失重。我国2/3以上的国土面积受到洪涝灾害的影响,既涵盖高风险的城市,也包括不设防的农村。大江大河沿岸分布着我国主要城市和城市群,汇聚了大量的人口精华、产业精华与技术精华。随着城市化进程的快速演进,我国城市发展越来越复杂和脆弱,加之“重发展、轻安全”“重地上、轻地下”“重显性、轻隐性”的现象存在,许多城市系统遇到洪涝灾害难堪一击、逢雨看海。此外,我国有数十万个地质灾害隐患点。在防范能力薄弱的农村,暴雨引发的山洪以及崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害时常会导致群死群伤。

  第二,灾害形态复杂、耦合。洪涝灾害涉及上下游、左右岸、干支流,风险具有高度的跨界性特征。台风、暴雨、洪水不仅会诱发复杂的灾害链,而且灾害链与生产链、供应链、物流链、价值链等相交织、叠加,形成影响广泛的系统性危机,小灾大害的“蝴蝶效应”明显。不仅如此,洪涝灾害如果与疫情重叠,对经济社会发展无异于雪上加霜,并有可能造成因灾致贫、因灾返贫,使全面建成小康社会、实现脱贫攻坚的目标落空。

  第三,灾害风险不确定,难以预测。我国提前24小时的暴雨预报精确率不足20%。由于全球气候变化,不确定性的极端天气事件和超标洪水发生频次加大,挑战人们的超前预判和精准预警能力。我国中小河流的洪水风险监测能力十分薄弱,且灾害链预警机制更不健全。例如,出于运输便利的考虑,我国许多沿江沿河城市分布化工生产设施。洪水若与危化品事故叠加,将使应急救援面临更大的挑战。但是,我国洪涝灾害的预警机制设计尚未融入灾害链理念。

  第四,“黑天鹅”与“灰犀牛”并存。我国大江大河的洪水防御能力较强,但中小河流是“短板”所在。防汛抗洪需要同时防范“黑天鹅”与“灰犀牛”。我国超过200米的水库大坝共有27座,约占全球的1/3,且多建在西南地区的大江大河之上。如果洪水叠加地震、意外发生溃坝,中下游地区的特大、超大城市将会受到灭顶之灾。同时,中小河流上分布着的水库,建造年代久远,工程设计标准低,建造质量差,养护不到位,且西北地区还存有许多淤地土坝,十分容易发生溃坝,甚至引发重大舆情危机。

  根据气象、水利、应急等部门的分析,2020年是我国洪涝灾害的一个“大年”,防汛抗洪的形势十分严峻:一是入汛早,比常年提前12天,台风“鹦鹉”于614日在广东省登陆;二是雨(水)量大,降雨量高于常年同期,多条河流超警戒水位,且我国形成的台风偏多;三是旱涝不均,初步呈现出“南北两头涝、中间地区旱”的特征,需要防范旱涝急转。

  在防疫常态化背景下,一旦特大洪涝灾害发生,抢险救灾、灾民安置等工作都需要附加新冠肺炎疫情防控的要求。这些都使得国家防总、应急管理部面临着巨大挑战,检验着两年多来应急管理改革的成效。

 

防汛救灾工作的薄弱环节

 

  我国防汛救灾工作存在着一些“短板”与“弱项”,加之新冠肺炎疫情防控的特殊要求,应急管理改革的成效能否经受住2020年洪水的考验?需要应急实践加以检验。

  第一,防汛救灾应急预案过于简单。应急预案主要基于既往的经验,缺少对未来风险基于底线思维的研判。我国自1998年以来尚未发生过特别重大的洪水灾害,这可能会导致人们制订洪灾应急预案时产生侥幸心理,设想的情景不够复杂。而且,应急预案制订的过程中,各个地方各自为战,没有考虑到上下游、干支流、左右岸的相互协同;各个部门自成体系,没有考虑到洪涝风险引发的各种灾害链及其相互叠加。当然,现有的防汛抗洪预案更没有考虑到疫情防控的特殊要求,如怎样科学地安置灾民以防止聚集、如何在抗洪抢险过程中避免疫情交叉感染。

  第二,防汛救灾设施标准过低。防洪基础设施建设是减缓风险的重要措施。但是,风险减缓是“隐绩”,而不是“显政”。一些地方政府更愿意“轰轰烈烈救灾当英雄”,而不愿意“默默无闻防灾做典范”。在落后的偏远山区,防洪设施历史欠账过多、标准过低,不能满足防大洪、抗大险的要求。疫情期间,防洪设施的加固工程因复工复产难,而出现人员、物资等短缺,险情的排查与风险治理也可能因防疫的要求而受到影响。

  第三,洪涝预警机制不完善。洪涝灾害的预警不仅需要气象、水文等部门的数据收集,还需要分析社会脆弱性并对灾害演进链条进行前瞻性研判。在此基础上,需向相关部门或社会公众发布预警信息并督促其采取正确的响应行动。但是,我国洪涝灾害的预警存在上下游不衔接、综合性缺失的问题。例如,气象部门只了解气象致灾因子的变化趋势,而不能预判给特定的河流、水库带来的影响,更不能预测气象或洪水灾害会给危化品生产、储存等相关部门带来的影响,灾害链预警更是没有实现。

  第四,防与救的关系尚待理顺。防汛抗洪需要防与救职能的顺畅衔接。2018年应急管理改革后,国家防汛抗旱指挥部办公室的职责被转移到应急管理部。但是,洪涝灾害的防与救难以按照部门进行清晰切割。改革中,原来水利部的一个司局转隶到应急管理部。但是,应急管理部应对洪灾缺少必要的队伍、技术、装备等。在各地方,防与救之间的关系更未理顺,影响了统一指挥与决策。

  第五,基层防汛救灾应急能力薄弱。基层防汛抗洪缺少队伍、装备、物资,基础不牢。尤其是在广大农村,一些公众居住比较分散、偏远,加之青壮年劳动力进城务工,留下的都是老人、妇女、儿童,公共安全意识不强,自救互救能力低下。

  上述棘手问题的存在不禁让人们为2020年的防汛救灾捏了一把汗。但是,结果却出人意料。截止到202093日,全国28个省(市、区)因灾死亡失踪人口共271人、倒塌房屋7万间,分别较近5年同期均值下降了49.8%57.5%。事实证明,应急管理体制改革是党中央作出的一项英明战略决策,是实现我国应急管理体系和能力现代化的不二法门。“大灾小害”奇迹凸显了我们称之为“伞型防灾减灾救灾体系”的高效性与协同性。

 

伞型防灾减灾救灾体系的治理效能

 

  笔者认为,伞型防灾减灾救灾体系是一个形象的比喻。一把雨伞由伞柄、伞骨、伞面3个部分组成。在防汛救灾中,国家防总、应急管理部是“伞柄”,水利部、自然资源部、国家气象局等部门是“伞骨”,二者共同支撑起“伞面”,即政治责任。应急管理部门与水利、自然资源等部门通过干部“双跨”,实现了“伞柄”与“伞骨”的关联。由于2020年我国总体年景偏差、又遭遇新冠肺炎疫情,在汛期来临之前,党中央、国务院就要求各地区各部门遵循底线思维,将防汛救灾当作一项政治责任,秉承生命至上、人民至上的原则,做好预防预备工作。各地明确了防汛救灾行政首长负责制,责任被落实到各层次、各环节。

  作为防范重特大安全风险的主管部门、整合应急资源与力量的组织部门、健全公共安全体系的牵头部门、构建中国特色应急管理体制的支撑部门,应急管理部积极贯彻党中央的决策部署,认真履行国家防办的职责,从一开始就强调,各地各部门要完善应急预案,加强应急演练,特别是要将洪涝灾害引发的危机情景设想得足够复杂。通过应急演练,各地方、各部门可以从中查找应急准备存在的问题,将防汛抗洪预案抓实、抓细、抓落地,确保相关各方责任均被分解到位并被压实落细。

  根据习近平总书记在中央政治局第19次集体学习时讲话的精神,应急管理部充分发挥自身的综合优势,调动其他部门的专业优势,加强统筹协调。作为系统工程,防汛救灾要发挥应急管理部门的综合性优势和救援力量优势,特别是要发挥各级防汛抗旱指挥机构的统筹协调作用,强化统一指挥、调度,努力做到不打乱仗。同时,各相关部门发挥自身的专业优势,做到令行禁止,确保防汛抗洪各项政策的落实不出现“断点”和“堵点”。应急管理部作为“伞柄”,积极与“伞骨”沟通协调、合作联动,与水利部、自然资源部、国家气象局滚动会商,增强了对多灾种和灾害链的预防预警、应急处置能力。

  防汛救灾,要以防为主。应急管理部积极发挥国家防总的统筹协调作用,督促水利部门对防汛抗洪设施加强风险排查,开展临时性减缓行动。水利部门充分发挥专业优势,对防汛抗洪设施、特别是中小河流上的防汛抗洪设施抓紧进行风险排查,并强化动态化的隐患整治机制。一旦发现防范漏洞和溃坝风险,军地多方联动,及时开展水量调度、堤防抢护、转移人员等临时性减缓措施,确保公众的生命财产安全。

  国家防总、应急管理部积极健全洪涝灾害预警机制,着力提高联动水平。应急管理部一直致力于以信息化推动应急管理现代化,注重运用互联网、大数据、云计算等新技术,实现精准预警。同时,应急管理部挖掘基层组织的创新潜力,发挥灾害信息员的“哨点”作用,以敲锣、吹哨、鸣鞭放炮、高音喇叭广播等方式打通“最后一公里”,强调预警信息要到村到户、到岗到人。应急管理部在做好防汛救灾的过程中,统筹水文、气象等信息,综合考虑灾害链的因素,实现部门、条块、军地、区域、流域联动,防止暴雨洪水引发矿山淹井、尾矿库垮坝、危化品泄漏、疫情扩散等突发事件,守住了安全生产的基本盘、基本面。在研判洪灾及其引发的次生灾害即将发生后,应急管理部前置力量和资源,极大地提高了应急救援的效率,做到了“在反应前行动”。

  在重大灾情险情出现后,应急管理部与中央军委联合参谋部密切合作,引导企业和社会力量有序参与,形成党政军群各方力量协同抗洪的局面。为了提高应急管理人员出行效率和物资装备输送的效率,应急管理部与中国民航协调,和中铁集团签订合作协议。此外,应急管理部还同国家粮食与物资储备局、交通部、国家扶贫办等部门就应急物资紧急调用、绿色通行、避免因灾致贫返贫等问题达成共识,体现了救援优先的原则,确保了决胜脱贫攻坚目标的如期实现。

  危难时刻最能检验治理效能,也最能彰显制度优势。在预防预备、应急处置、恢复重建方面,应急管理部都发挥了重要的统筹协调作用,使防灾减灾救灾中的综合优势得以充分显现。同时,在国家防总的统一安排下,各相关部门发挥专业优势,为防汛救灾作出了重要贡献。综合优势与专业优势叠加在一起,共同支撑起政治责任,凸显了制度优势与治理效能的融合。

 

防汛救灾显露出来的问题

 

  在防汛救灾中,蓄滞洪区的运用与疏散人口的转移等措施都体现了人与自然和谐理念。但是,抗御自然灾害能力现代化需要从风险减缓阶段开始,特别是要在经济社会发展中顺应自然、尊重自然,实现绿色发展、可持续发展。

  提高防汛救灾能力是一个尚未得到有效解决的老问题。基层是基础,基层也是关键。做到重心下移、力量下沉、资源下倾,必须为基层防汛救灾赋能,赋予抗疫期间形成的基层社会动员体系以防汛抗洪职责,推动应急准备工作进企业、进学校、进机关、进社区、进农村、进公共场所,加强对相关人员应急知识和技能的培训,使社会单元具备防范化解洪涝灾害风险挑战的基本能力。特别是,在一些社会“空心化”的农村,对于脆弱性群体,要实行党员包村(组)的政策,做到“群众吹哨,党员报到”,发挥基层党组织的堡垒作用。

  不仅如此,2020年防汛救灾中,新的问题也在不断涌现。例如,一些灾区的土地因流转政策的变迁而被少数人承包。洪水的侵袭对其而言是难以承受之重,这与以往众人分担洪水损失不同。这些承包人往往依靠贷款经营土地,受灾后又不能继续向银行借贷。如此,就有可能导致大片田地撂荒,对国家粮食安全构成严重的威胁。如何完善灾害救助政策和巨灾保险政策,恐怕是难以规避的一个重要问题。

  当然,改革过程中遇到的问题,必须以深化改革的方法加以破解,因为只有深化改革,才能最大限度地释放出制度优势,从而实现抗御自然灾害现代化。从这个意义上说,改革就是制度优势与治理效能之间的“转换器”。

  【本文为中国地震局项目“提升自然灾害防治能力视域下我国地震灾害重大风险防范化解机制研究”(CEAZY2019JZ02)阶段性成果】

【责任编辑:cheng】