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加拿大国家减灾计划(NDMP) 及其实施评估情况

2020-10-16
来源:中国安全生产 作者:应急管理部信息研究院 陈阳

 

洪水灾害是加拿大社区最常见且损失最惨重的自然灾害。20082018年间,加拿大灾害数据库记录了170起重大灾难,造成数百亿加元的损失,其中108起是洪水事件,包括较大风暴引发的洪水。基于日益增加的灾害风险和成本,加拿大2014年财政预算在2015年至2020年的5年内拨款2亿加元(约9.87亿人民币),支撑国家减灾计划的实施。这项计划止于2020331日,之后加拿大公共安全部发布了该计划的实施评估报告。加拿大这项减灾计划的实施取得了一定成果,相关经验值得我国防洪减灾体系学习和借鉴。

 

减灾计划概述

 

加拿大国家减灾计划(National Disaster Mitigation ProgramNDMP)成立于20154月,旨在通过重点投资降低洪水风险,来减少洪水灾害对加拿大的影响,并促进内陆洪水的私人住宅保险投保,以解决加拿大不断上升的洪水风险和成本,并为即将执行的减灾投资奠定基础,这些投资可以减少甚至消除洪水事件的影响。NDMP通过建立关于加拿大洪水风险的知识体系,并投资于基础性的防洪措施,填补加拿大在有效缓解、准备、应对洪灾和从洪灾相关事件中恢复的能力方面的关键缺口。

加拿大许多其他联邦计划支持全国性的减灾,NDMP则主要是为已有联邦计划未涵盖到的减灾活动提供资金,是补充计划,且专门提供用于缓解洪灾的资金。其他主要减灾资助计划包括加拿大公共安全部的《灾害财政援助部署》(DFAA)和基建部的减灾与适应基金(DMAF)。DFAA设置有15%的资金用于灾难发生后增强减少灾害影响能力,而NDMP则专注于灾难发生前的减灾。DMAF旨在投资大型基础设施项目建设来增强加拿大社区的韧性。

NDMP还资助了其他一些基础设施融资项目,这些项目属于减灾类项目,但建设的基础设施又不专门用于减灾。

NDMP的资金资助对象是省政府和地区政府,但省和地区主管部门可以将资金重新分配给符合条件的市政或其他地方政府、公共部门、私营部门、银行理事会和国际非政府组织等机构。在NDMP2亿加元拨款中,约有1.83亿由省和地区分担费用(符合条件的省级项目最高分担50%,地区项目最高分担75%)。除了专门用于与各省和地区的成本分担项目资金外,NDMP还在洪水风险、韧性和投资回报工具开发、洪水风险和韧性资源库建设以及公众防洪意识提升3个关键领域投资1700万加元,为未来积极防洪减灾奠定基础。

 

减灾计划实施评估

 

加拿大国家减灾计划期满后,公共安全部发布了评估报告,总结了该计划在设计和实施过程中的成功经验及教训,以改善加拿大应对洪水灾害的方法。NDMP包括两个部分:减灾资助(Mitigation Contribution ComponentMCC)和目标国家能力(Targeted National Capabilities ComponentTNCC)。下面分别从这两个方面予以阐述。

 

减灾资助(MCC

 

MCC在洪水风险评估(第1类)、洪水地图绘制(第2类)、防洪减灾规划(第3类)以及非结构性和小规模结构性防洪措施(第4类)4个方面向省和地区提供防洪资金,各省和地区可向加拿大公共安全部提交项目资助提案以申请获得资金支持。每级项目申请都必须以上一级项目为基础,例如,社区若想获得第4类项目资金,必须先完成洪水风险评估、洪水地图绘制和防洪减灾规划。




图1 NDMP各类资助项目所占百分比


MCC催生了更多的防洪投资项目建设,在实施期间共资助了363个项目,资助的大多数项目是洪水地图绘制以及非结构性和结构性减灾措施。资助的各类减灾项目数量所占百分比如图1所示,第1类(风险评估)资助项目占比21%,第2类(制图)占37%,第3类(减灾规划)占13%,第4类(非结构性和小型结构性措施投资)占29%




图2 项目申请和已资助项目数量


NDMP20152016年度开始实施以来,加拿大公共安全部收到的项目申请和获批资助的项目数量一直在增加(图2)。20192020年上半年资助的项目几乎是20152016年的5倍。该计划在前2个财政年度中的采用率较低,主要是因为启动时间与省政府预算周期不符,而且许多辖区无法提供必要的配套资金。此外,省/地区政府在此之前一直致力于全灾种减灾项目,可能不得不修改项目方案,将重点放在防洪上,需要一定的调整时间。

在已资助的363个项目中,安大略省占189个,总金额3978万加元,约占MCC已资助总额的42%。不列颠哥伦比亚省的项目数量紧随其后,一共82个项目,总金额2240万加元,占已资助总额的24%。魁北克省政府因未签订协议没有获得任何项目资助,努纳武特地区因不受洪水灾害影响也未获得资金支持。

NDMP初始文件显示,MCC在评估期内共分配资金1.838亿加元,累计为363个项目提供了9480万加元的资金,仅占预算总额的52%。资金缺口的原因有很多,比如NDMP项目征集与省/地区政府的预算周期缺乏一致性导致的前两轮资金使用率低,资金批准的延误等。此外,魁北克省因未签订协议没有获得任何项目资助,这也限制了MCC的投资预算分配能力。剩余的资金(48%)或被重新分配到下一个年度计划,或重新分配给其他部门的优先事项,或归还给了财政委员会秘书处。

 

目标国家能力(TNCC

 

TNCC通过以下方式助力未来的防洪减灾工作:一是开发国家风险、韧性和投资回报工具;二是建立国家风险和韧性数据库以形成国家风险情况汇总;三是开展全国公众防灾意识提升教育和活动,并推动有关内陆洪水保险的探讨。

在计划实施期间,TNCC开展了国家风险和韧性有关研究,开发了17项与之相关的工具。其中包括与省/地区政府和主要利益相关者协商制定的《联邦洪水地图绘制指南》系列以及《国家风险概况试点》,指南系列文件促进了加拿大各地洪泛区地图绘制方法趋于统一。

在提升公众防洪意识方面,NDMP与全国各省和市政府的利益相关者开展了“防洪意识提升”的线上推广活动,在YouTubeFacebookTwitterWeather Network网站和Floodready.ca上进行宣传。这项活动以加拿大家庭为目标,目的是引导全社会从被动灾害应对转变为主动减灾,并鼓励加拿大房主和社区领导人采取行动。2017年加拿大滑铁卢大学气候变化中心表示,加拿大只有6%的房主知道他们位于指定的洪水风险区,只有21%的人认为未来25年内洪灾风险将增加。

TNCC在计划评估期间主办了4次年度“国家减少灾害风险圆桌会议”,汇集了社会各界的利益相关者,包括政府部门、私营企业、学术机构、非政府和非营利组织、行业协会以及原住民,并借此机会对联合国《仙台减少灾害风险框架》进行了研讨。自1995年最初版本以来,加拿大一直是该框架的签署国。

2015年,加拿大是七国集团中唯一没有内陆洪水保险的国家,因为当时的洪水地图已经过时。保险业于2015年底开始为部分地区提供内陆洪水保险。为了扩大内陆洪水私人保险范围以防洪灾,保险业要求政府满足某些前提条件,包括洪水风险评估和国家洪水地图绘制。NDMP计划创建的一个原因就是为了满足这些前提条件,目前其成果已经被用来改善保险行业模式,其资助绘制的洪水地图已被保险业使用。但目前并非加拿大所有受影响的社区都能负担得起内陆洪水保险。

 

结语

 

加拿大国家减灾计划是在国家层面推出的减轻洪水灾害的行动,填补了洪水减灾的持续需求,为减少加拿大社区的洪水灾害脆弱性而增加了减灾投资,开发了相关防洪减灾工具来指导帮助社区采取行动,减少其易受洪水侵袭的风险。该计划还提高了加拿大利益相关方对洪水灾害的认识和行动力。国际减灾十年委员会(IDNDR)指出,洪水灾害是人类面临的损失最严重的自然灾害之一,我国地形复杂且自然灾害频发,洪水灾害历来是最常见且损失最惨重的自然灾害,也仍将是我国未来面临的主要灾害风险。

加拿大国家减灾计划评估表明,减灾措施的投资回报率非常可观,每投资1加元减灾,就可以节省710加元的灾后恢复成本。我国也需要在国家层面持续支持对减轻洪灾措施的投资,在洪水减灾方面的持续投资将有助于降低我国的灾害响应和恢复成本,未来的减灾规划还需要考虑洪灾与其他灾害之间的相互影响,减少我国社区的洪水灾害脆弱性。且洪水风险评估、洪水地图绘制和洪水预报应成为今后减灾的致力方向,为推进减灾措施的实施提供所需基础资料。另外,还需改善我国的洪水保险行业模式,进一步努力建立可行且普遍负担得起的洪水保险市场,减轻灾后救灾和负担,增强全社会抵御洪水灾害的能力。


【责任编辑:cheng】