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民法典时代安全生产法的定位与回应

2020-10-14
来源:中国安全生产 作者:应急管理部信息研究院 代海军


 2020528日,十三届全国人大三次会议表决通过了《中华人民共和国民法典》,宣告中国“民法典时代”正式到来。这部体现中国智慧、反映时代特色、彰显人文关怀的民法典,是新中国首部以“典”命名的法律,开创了中国法典编纂立法的先河。

习近平总书记在主持中共中央政治局第二十次集体学习时强调,民法典在中国特色社会主义法律体系中具有重要地位,是一部固根本、稳预期、利长远的基础性法律,对推进全面依法治国、加快建设社会主义法治国家,对发展社会主义市场经济、巩固社会主义基本经济制度,对坚持以人民为中心的发展思想、依法维护人民权益、推动我国人权事业发展,对推进国家治理体系和治理能力现代化,都具有重大意义。安全生产法应充分认识这一重大意义,积极回应民法典产生的时代要求。

法律制度是人类社会发展到一定历史阶段的产物。罗马法学家最初将法律划分为公法和私法。民法是典型的私法规范,从出现伊始,民法就体现出强烈的个人主义色彩,尊崇契约自由,强调私有财产神圣不可侵犯。从20世纪初开始,资本主义由自由竞争进入垄断阶段,随着国家对社会经济生活干预的加强,公法、私法的界限日渐模糊。为了矫正公共安全、环境污染等各种社会弊害,现代民法社会性的逐步增强,体现在契约领域,就是传统的契约自由原则越来越受到限制,有学者甚至惊呼“契约已死”。社会法是“私法公法化”的产物,是法律制度应对社会挑战、寻求自身变革的结果。

中国现行的法律体系是由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门组成的有机统一整体。与民法主要调整平等的民事主体(包括自然人、法人、非法人组织)之间的人身关系和财产关系不同,社会法是以维持社会弱势群体的生存及其福利的增进为目的而形成的,调整社会弱势群体在社会活动中所产生的社会关系,是公法和私法交叉的领域。通说认为,安全生产法是在社会法部门之下,由包含在上级法部门中有关劳动安全的特殊法律规范所组成,是社会法某些法律制度的具体化。安全生产法并不单指某一部法律,而是以宪法关于劳动保护规定为基础,以综合性安全生产基本法为核心,其他相关部门法关于安全生产的规定为补充,以及包括隐患排查治理、现场处理、应急救援、事故调查、监督管理组织等内容的安全生产法律、法规、规章和技术标准组成的体系。就调整范围而言,安全生产法仅调整生产经营活动中的安全问题。因此,其适用范围仅限于生产经营领域,不属于生产经营活动中的安全问题,比如公共场所集会活动中的安全问题,以及不存在雇佣关系的一般意义上的自然人活动中产生的安全问题,如村民喂鱼、建房等发生的事故,宜交由民法按照侵权行为进行裁定。如《民法典》第一千一百九十八条规定:宾馆、商场、银行、车站、机场、体育场馆、娱乐场所等经营场所、公共场所的经营者、管理者或者群众性活动的组织者,未尽到安全保障义务,造成他人损害的,应当承担侵权责任。

民法与安全生产法看似属于泾渭分明的两个不同领域,但立足于整体法秩序的虑,“一国之法律,无论其为公法为私法,皆所以维持社会之安宁,而臻于法治之极则”(王宠惠语)。民法是人法。早在18世纪,法国启蒙思想家孟德斯鸠在《论法的精神》一书中就曾指出,“在民法慈母般的眼里,每一个人就是整个国家。”我国的民事立法一直贯穿着平等和权利保护的理念,不仅民法典总则编中开宗明义地写道:民事主体的人身权利、财产权利以及其他合法权益受法律保护,任何组织或者个人不得侵犯;而且在第一千零二条特别明示:自然人享有生命权。自然人的生命安全和生命尊严受法律保护。任何组织或者个人不得侵害他人的生命权。同时,在其他编章中,还针对胎儿、未成年人、老年人和妇女等权益保障,进行了细致入微地规定,体现出这部法律对人尤其是弱势群体的特殊关怀。这与安全生产立法所秉持的以人为本的理念是一脉相承的。如现行《安全生产法》将“保障人民群众生命和财产安全”作为立法目标,并将强化从业人员劳动过程中安全保护作为制度设计的重点,字里行间流露出对劳动者这一群体的人文关怀。

法律历来被视为权利保护的规则。随着社会生产生活日趋丰富,现实中很多法律关系,并不止于民事领域,而是存在于多领域交叉的地带,比如最普通的劳动合同关系。众所周知,劳资关系具有天然的不平等性,决定了用人一方在劳动合同中拥有更多的话语权,如单纯遵从民法的契约自由和意思自治,就会带来对法律不公平不合理的质疑,以往实践中发生的用人单位与劳动者订立的所谓“生死合同”就暴露出这一问题,这就需要其他法律规范参与配合,与民法规范共同发挥作用,如通过公权力介入等形式对合同实施一系列的限制,以实现真正意义上的合同自由。当前,我国的社会关系和劳动关系总体是协调的,但也存在部分企业不能正确处理劳动关系,重企业经济利益,轻劳动者安全和健康权益等,由此引发的生产安全事故屡见不鲜。对此,我国《安全生产法》第四十九条明确规定:生产经营单位与从业人员订立的劳动合同,应当载明有关保障从业人员劳动安全、防止职业危害的事项,以及依法为从业人员办理工伤保险的事项。生产经营单位不得以任何形式与从业人员订立协议,免除或者减轻其对从业人员因生产安全事故伤亡依法应承担的责任。

安全生产法规范与民法规范这种既有分工又有配合的关系,还意味着相关责任人在承担民事责任的同时,并不妨碍其同时承担安全生产法规定的相关责任。民法典第一千二百三十六条规定,从事高度危险作业造成他人损害的,应当承担侵权责任。如对于从事高空、高压、地下挖掘活动或者使用高速轨道运输工具造成他人损害的,经营者应当承担侵权责任。如果查证属于生产安全责任事故的,还应依据安全生产法等相关法律追究有关责任人的行政责任甚至是刑事责任。此外,《安全生产法》第五十三条还规定,因生产安全事故受到损害的从业人员,除依法享有工伤保险外,依照有关民事法律尚有获得赔偿的权利的,有权向本单位提出赔偿要求。

法典化是民法体系化的最终产物和最高表现形式。在我国,民法的体系化,主要是围绕制定民法典展开的,其主要目标是“形成一部适应新时代中国特色社会主义发展要求,符合我国国情和实际,体例科学、结构严谨、规范合理、内容完整并协调一致的法典。”在法典编纂方面,19世纪中叶以后由德国学者所建构的“潘德克吞”式编纂体例,对近现代各国民法典的编纂产生了深远影响。跨越一个多世纪后,我国民法典颁布。总则、物权、合同、人格权、婚姻家庭、继承、侵权责任等7编结构的设计,既吸收了“潘得克吞”法理论法技术的精髓,又与时俱进进行了创新,尤其是人格权独立成编,不仅是有效应对科技进步和社会发展的客观需要,也是全面保护人格尊严的必然要求,成为我国民法典编纂的一大亮点。当然,这次民法典编纂并非完全创新,而是在现行《民法总则》《合同法》《物权法》《侵权责任法》《担保法》《婚姻法》《继承法》等民事法律规范基础上进行的系统编纂,并针对经济社会生活中的新情况、新问题,对其中相关内容进行修改完善完成的。我国民事法律规范庞大。为保证体系的和谐统一,民法典被区分为总则和分则,并采取先总则后分则“两步走”的编纂思路,以总则统领民法典各分则。这种体系化的立法模式,具有清晰明确的逻辑,既节约了立法成本,也便于学习和贯彻。这种立法技术,尤其值得安全生产法学习借鉴。

近年来,特别是党的十八大以来,我国加强了安全生产立法工作,先后制修订了一批安全生产法律、法规、规章和标准,形成了庞大的安全生产规范和制度群,尤其是2014年修订的《安全生产法》突出问题导向,强化了生产经营单位主体责任和政府监管责任,为促进安全生产形势持续稳定好转提供了强有力的法律保障。由于我国安全生产规范和制度众多,由不同主体制定于不同时期,立法目的和任务各异,有的还带有鲜明的部门色彩,加之立法资源有限,许多法律规范尚未得到及时清理和修订,使得现有法律规范和制度内部的协调和衔接不够,有的在使用过程中还产生了冲突,有损于法治的权威,也不符合推进国家治理体系和治理能力现代化的要求。

立善法于天下,则天下治。当前,我国《安全生产法》正在紧锣密鼓修订当中,矿山、危险化学品等安全领域也面临迫切的立法需求。在宣传和保障民法典实施,做好安全生产立法与民法典衔接的同时,有必要学习借鉴民法系统化立法思路和立法技术,系统梳理并总结国内外有关安全生产立法和实践经验,提炼我国安全生产领域中具有普遍适用性、引领性的基本理念、基本原则和基本制度,并在综合性的《安全生产法》中予以规定,发挥其安全生产法体系中“总则”的功能和作用,以此为统领,系统梳理和制修订包括安全准入、风险评估、隐患治理、监督检查、应急处置、事故调查和责任追究等各个链条的法律规范和制度,建立内容完整并协调一致的安全生产法律体系。

卢梭指出,“法律只不过是社会结合的条件。服从法律的人民应当是法律的创作者;规定社会条件的,只能是那些组成社会的人们。”当前,中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。安全生产立法理应回应人民对美好生活的期盼,安全生产法体系化的展开应遵循以人民为中心的法治理念,把劳动者安全权益的维护,作为构建整个安全生产法体系的逻辑起点,完善劳动者安全权益保护规则,形成系统的安全生产法制度群,不断满足人民群众对法治、公平、正义尤其是安全方面日益增强的需求。同时,加强对安全生产法律制度的理论研究,着力构建安全生产法的理论体系和话语体系。


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