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基层应急管理能力建设的思考

2020-10-13
来源:中国安全生产 作者:华东政法大学法律学院 程东林


 应急能力是国家应对风险、化危为机的底气。应急能力建设需要更加重视,不但在中央层面给予关注,基层应急管理能力也更需加强。现阶段,一些地方政府在应对各种突发事件时,在预防预警、前期处置、网络舆情应对、物资保障、志愿者服务以及当事人权利保障和救济等方面存在短板,跨部门、跨层级交流合作难度大,一些基层干部疲于奔命,但效率不高,基层应急管理能力建设亟待提高。

 

基层应急管理能力建设方面存在的不足

 

 1. 法律法规适用难度大

目前,我国针对应急管理的相关规定五花八门,使得基层工作人员在适用法律法规时,无法第一时间完成检索和落实。不仅如此,甚至相同事件可能不同法律法规会有不同的规

定,以《传染病防治法》和《突发事件应对法》为例,若针对同一事项,两法规定不一致时,从法律通过的时间来看,《传染病防治法》通过于1989年,相对于2007年审议通过的《突发事件应对法》来说,属于“旧法”。但是较《传染病防治法》来说,《突发事件应对法》是“特别法”,两者之间是“旧的特别法”与“新的一般法”的区别。按照《立法法》第94

规定,当两法针对同一事项规定不一致,不能确定如何适用时,由全国人民代表大会常务委员会裁决,这无疑增加了很多基层工作的难度。不仅是相同位阶的法律可能会有冲突,有时

候地方政府的有关规定或者红头文件,也可能和上位法相抵触,导致基层应急管理工作法律适用难度大。

2. 突发事件应对能力有待加强

   这次疫情暴露了很多基层治理的短板,一些地方政府反应慢、应急预案准备不足、物资储备不足、网络舆情应对不足等,应急工作能力建设存在很多不足。尤其是在跨政府部门、

跨系统的协同工作时,容易出现指挥混乱,各自为政,合作效率不高,沟通交流不足现象。

3. 基层应急管理宣传不足

 应急管理的工作主要集中在平时,不仅是物资的储备、预案的设计等等,还需要加强宣传教育。一方面向涉及安全生产或者其他可能存在风险隐患的企业、项目等积极宣传教育,另一方面向社会大众宣传教育;普及一些简单的急救知识,以及遇到各种突发情况应该如何反映汇报,自己个人权利受到侵害时如何获得救济等。目前的宣传大多还是村口的喇叭喊、社区基层工作人员上门宣传等,不仅效率低下,各种填表格等形式主义也使得工作人员积极性不高,工作状态不佳。

 

基层应急管理能力建设方面的建议

 

1. 完善相关立法

“紧急时无法律”这一法律谚语来自中世纪的欧洲教会法,它是指在紧急状态下,可以突破通常情况下法律的限制,实施其所禁止的行为,以避免危险。在建设中国特色法制体系的进程中,立法者不能仅仅着眼于现状,要针对可能发生的危险来制订相应的规则,完善现有的法律体系,使得在发生安全生产问题、自然灾害、公共卫生事件等紧急状态下,仍然可以满足社会治理的需要。

1)制定《紧急状态法》

我国自2003年抗击非典至今,对于“紧急状态”的描述仍然停留在《宪法》中,对于宣布进入“紧急状态”后,行政机关的职责和权限,没有更进一步的规定,缺乏《紧急状态法》等一系列基础性法律加以确立立法标准。同时,现有的《突发事件应对法》等法律规定也不尽完善,配套的行政法规、实施细则等不明确,很多措施的规定,实施主体不明确、条文描述不够清晰,容易导致随意解释,权力滥用,甚至还有的法条会产生冲突。所以应当制定《紧急状态法》并将紧急状态下的行政强制予以明确,对于宣布进入紧急状态后,针对不同原因,适用不同的强制措施。配套更有针对性的相对人权利保障途径,节省维权成本,增

加政府公信力,使得基层应对突发事件时,准备更加的充分。

2)梳理现行法律法规

为了节省立法资源,更加高效快速地解决实践过程中出现的各种问题,可以通过修改完善相关法律法规,调整法律适用范围和内容等方式,尽快落实在某些应对措施的空白,或者是规定有冲突的地方加以解释。通过梳理现行的涉及基层应急管理的法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章等,明确基层治理短板和不足,及时发现问题,人方便具体情况应对时,法律依据的检索和适用。

3)完善应急法律体系

这次抗击疫情的过程中,体现了我国法治化进程的进步,但是仍然还有许多需要完善的地方,比如应急法律体系。它不同于常规时期的法律体系,是应对自然灾害、公共卫生等突发事件所适用的法律体系,现阶段我们所缺少的不仅仅是法律层面的文件,也有搭配《传染病防治法》《突发事件应对法》的行政法规,符合要求的地方性法规、部门规章和地方政府规章,或者可以针对现行法律中模糊或者冲突的法条,作出的法律解释,规定的实施细则等,通过配套的应急法律网的构建,来细化落实防疫强制措施等,更好地应对突发事件。

2.科学精准“执法”

习近平总书记在疫情防控工作中一直强调要坚持依法防控,基层应急管理工作开展更要依法进行,不仅仅是突发事件发生时的应对措施,还包括了前期的预防预警、日常维护监管等措施。

1)坚持“法律保留原则”

法律保留原则上是指“法无规定不可为”,是依法行政原则的重要内容,更能体现依法行政的本质要求因而构成依法行政的特有原则。针对各类应急措施,对于相关法律没有明确授予的权限,各级行政机关及法律授权的机构不得随意创设,尤其是涉及公民人身自由的强制措施,依照《立法法》第八条第五项,对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能通过制定法律来设定。一些地方不能随意创设强制措施来限制公民人身自由,必须坚持“法律保留原则”,严格依法执政。

2)坚持“比例原则”

不仅要严格依法行政,在行使权力时,还要考虑适当、合理的原则,注意比例原则,采取的各种措施,既合乎行政目的,又具有必要性。不仅要严格依法执法,更要科学精准执法,各种措施不是“一刀切”,不加以区分对所有人实施,必须坚持科学执法,以人为本,减少对相对人权利的侵害。不仅如此,在《突发事件应对法》中第十一条明文规定:“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施,应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应;有多种措施可供选择的,应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”这与行政法中的比例原则不谋而合,要求各种应急措施在设置过程中,必须注重适当性和必要性,即设置的措施都是为了最终应急目标的达成,若可以通过其他手段达成的,便落实“最小侵害原则”,减少对相对人权利的侵害。

3)坚持“执法与普法相结合原则”

执法过程是最好的普法教育。基层应急管理工作开展的主体在执法过程中,首先要提高自身水平,严格依法执法、依法防控,不仅是突发情况应对时,在日常的检查、维护活动中,更应该严格按照法律法规的要求进行,并且明确告知当事人原因和获得救济的途径。同时,坚持“执法与普法相结合”的原则,在执法过程中,加强法治宣传教育,一方面提高基层防疫人员的工作水平,另一方面也能提高公民的法治素养,起到对应急措施的监督作用。

 3. 强化“司法”保障

“司法”救济主要是来源于两方面,一方面是针对各种应对措施的保障;另一方面是针对行为相对人合法权益的保障。

1)防疫强制措施的保障

各类的防止措施都应该有后续的“司法”保障,如:对于违反防疫强制措施的,构成违反治安管理行为的,由公安机关给予治安管理处罚,构成犯罪的,依法追究其刑事责任。截至2020218日,全国检察机关共介入侦查引导取证涉疫情刑事犯罪26923722人;受理审查逮捕603729人,审查批准逮捕498598人;受理审查起诉323409人,审查提起公诉238290人。检察机关的强势出手,稳定了防疫大局。司法手段成为法治保障防疫工作的最后一环。同时,最高检公布了两批共计16个妨害新冠肺炎疫情防控犯罪典型案例,为各地法院的审判工作提供了范本。对于涉嫌抗拒防疫强制措施,暴力伤医或者针对其他防疫工作人的犯罪,分别依据《刑法》第三百三十条、第二百七十七条、第二百九十三条,以妨害传染病防治罪、妨害公务罪和寻衅滋事罪定罪处罚,通过司法途径切实维护了防疫强制措施的权威。

2)相对人权利的保障

在基层日常执法过程中,若作出责令整改、处罚等具体行政行为,应当及时告知当事人理由和依据,同时告知其获得救济的方式。在突发事件应对的过程中,传统的复议和诉讼时间较长,程序较繁琐,不利于当事人权力的保护,可以通过举证责任分配调整、缩短审理期限等手段,调整现行审判规则,更好地通过司法途径保障当事人的合法权益。

 

结语

 

习近平总书记指出:“这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考,我们一定要总结经验、吸取教训。”通过认真总结本次疫情防控工作,发现基层应急管理能力建设的短板,不断完善,能力在哪里增强,风险就会在哪里削弱。无论是立法、执法、普法还是司法,每一个环节都要全面推进,才能更好地促进基层应急管理能力建设,才能切实增强全社会法治意识,全面提高执政能力和治理体系建设。


【责任编辑:cheng】