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日本防灾公园建设概况

2020-09-16
来源:中国安全生产 作者:应急管理部国际交流合作中心 王鹏 应急管理部国际合作和救援司 鲁潇


   作为地震灾害多发国,日本高度重视城市公共设施的防灾功能设计。防灾公园是日本城市防灾体系重要组成部分,在强化城市灾害管理、提高国民防灾意识、保障国民生命财产安全方面发挥重要作用,其建设经验值得参考借鉴。

 

防灾公园发展历程

 

  根据《日本防灾公园规划与设计指导手册》,防灾公园是指在地震灾害引发城市火灾、海啸或洪涝灾害时,具有防灾、避难、救援和重建功能的城市公园或绿地等基础设施。

      1923年关东大地震发生后,日本政府基于90%遇难者死于地震引发的火灾和约157万人因在城市公园避难得以幸存的现实情况,着手开展地震防火工作,包括制定城市公园防火规划等,推动城市公园成为灾害应急响应重要设施。在1995年阪神大地震中,公园绿地发挥了重要应急响应作用,遇难者中仅10%死于火灾。此后,公园绿地防灾系统建设成为城市防灾核心工作之一。2011311日,日本东北太平洋近海发生地震并引发海啸。公园绿地发挥了缓冲海啸冲击力量、拦截漂流物、分散水流等多重防御功能,同时也为民众提供了疏散通道、避难场所、灾后恢复重建活动基地和滞留人员临时安置场所。

 

法规及设计标准

 

  1956年,日本颁布《城市公园法》,首次规定城市公园建设必须考虑防灾规划。1961年,颁布《灾害对策基本法》,要求完善防灾基础设施和水土保护工程。1973年,颁布《城市绿地保护法》,规定城市公园必须纳入城市绿地防灾体系。1993年,颁布《城市公园法施行法》,将城市公园列为灾后应急响应重要设施,并首次把在地震时具有避难收容或避难通道功能的公园称为防灾公园。

  与防灾公园相关的建设规划体系主要包括:《地区防灾规划》用于规范都道府县和市町村政府相关主管部门在灾害预防、准备、响应、救援、恢复重建等各阶段所采取的各项措施,防灾公园建设工作需纳入该规划;《都道府县跨区域绿地规划》制订辖区城市规划区域绿地设置方针,要求重视绿地建设和维护,以便灾害发生时能用于跨区域避难、物资输送和抑制火灾蔓延;《市町村城市总体规划》由市町村政府与民众共同制定,包括城市发展目标、土地利用规划、城市各项规划及制修订原则等内容,城市避难设施建设应纳入该规划;《市町村绿地基本规划》用于规划辖区城市公园绿地系统,包括环境保护系统、休憩系统、防灾系统和景观构成系统,防灾公园规划建设应依据防灾系统进行功能定位;《防灾城市建设规划》是城市应对各类灾害的基本方针政策,防灾公园的规划建设应与该规划有机结合,以便统筹规划城市防灾体系建设。




日本高度重视城市公共设施的防灾功能设计


  防灾公园设计流程和内容包括:1.规划依据。防灾公园建设规划需依据《地区防灾规划》《市町村绿地基本规划》和《市町村城市总体规划》等制订;2.基本原则。从城市整体防灾系统角度出发,统筹考虑防灾公园与城市其他防灾系统的协同分工;3.前期调研。了解《地区防灾规划》相关内容,调研城市规划区域现状和公园建设现状,了解有关规定和公园管理制度;4.功能定位。统筹规划各类防灾公园在灾害不同阶段所应具有的功能;5.防灾设施设置评估。综合考虑城市综合防灾能力和整体救援体系,结合防灾公园功能定位,评估应设置的防灾设施;6.分区规划。根据实际情况对公园进行分区规划,充分发挥各项防灾功能。各分区功能需根据灾害不同阶段而转变;7.防灾设施配备。包括防灾专用设施和其他相关设施。应注意各设备的功能关联性、使用便利性,统筹考虑平灾结合;8.公园设施设计。充分考虑设施使用和维护的简易性、功能转换的灵活性和设施本身的防水抗震性等。

 

公园种类功能

 

  日本防灾公园共分为八类。一是跨区域防灾基地,通常以每50万至150万城市人口为标准设置一处,面积在50万平方米以上,是灾时消防救援、医疗救护和灾后恢复重建的后方基地。二是地区防灾基地,面积10万平方米以上,是消防队、志愿者等开展救援救护活动的前线基地,并用作从跨区域防灾基地或其他地区运送救援物资的中转站。三是跨区域避难收容场所,每2千米范围区域设置一处,面积10万平方米以上,人均有效避难面积2平方米以上,是城市火灾发生时的跨区域避难及临时安置场所,也可用作消防救援基地。四是临时避难地,面积1万平方米以上,是灾害发生后民众首先前往的避难场所,也是民众前往跨区域避难收容所的中转站,支持初期救援活动。五是避难通道,指民众通往跨区域避难收容或其他安全场所、避难设施的通道,需考虑老幼病残人员的步行速度和体力。六是化工园区和城市生活区之间的缓冲绿地,要求宽度在10米以上,用于防止和减轻因地震造成的化工园区爆风压、辐射热、有毒气体外泄等波及周边生活区。七是步行返家人员援助服务站,面积500平方米以上,可供步行返家人员休息。八是邻近防灾活动站,面积500平方米以上,供附近民众临时避难。

  防灾公园的功能在灾害发生的不同阶段动态转换。在预防阶段主要用于防灾减灾教育培训和演练活动;在灾害初期转变为紧急避难场所;在应急响应阶段转变为救援场地或临时避难场所;在恢复重建阶段用作恢复重建工作的基地。

  当发生灾害时,以灾区外部的跨区域防灾基地(公园)为中心建立跨区域核心防灾基地,同时包括物流控制中心、防灾医院等重要防灾机构。其他防灾公园负责组织人员、设备与救灾物资等在跨区域核心防灾基地集结,再通过灾区内跨区域防灾基地(公园)进行中转集散,分批次送往灾区跨区域避难收容场所及临时避难地(公园)。民众通常先从家中或工作场所抵达邻近防灾基地(公园)暂时避难,再经过避难通道前往更为安全的临时避难场所(公园),之后抵达生活功能较为完善的跨区域避难场所。

 

防灾机构分工合作

 

  在避难收容方面,防灾公园主要提供临时避难户外空地,学校提供生活设施更为完善的室内避难空间。在灾害信息搜集传递方面,防灾公园与各级灾害应急响应中心、其他行政部门和相关防灾组织均有灾害信息搜集传递任务。在协助开展消防救援和医疗救护方面,防灾公园负责协助消防部门和居民开展灭火行动、医疗救护和人员收容工作。地区灾害防救部门负责为居民建造消防水池。学校负责提供消防用水以及医疗救护场所。在协助开展防疫清洁方面,防灾公园与地区灾害防救中心、地方工商团体及居家个人共同承担灾区防疫清洁工作。

  在协助开展恢复重建工作方面,防灾公园与其他公共设施共同承担临时住宅(组合房屋)的兴建,为志愿者、行政机关或非政府组织提供活动基地和住宿场所,并提供恢复重建所用设备材料的临时放置点和灾损废弃物放置点。在协助物资、设备材料的集散与转运方面,防灾公园与地区灾害防救中心、避难所及其他公共设施、机关团体共同支持物资、设备材料的集散与转运。在为步行返家人员提供援助服务方面,防灾公园与地区灾害防救中心、避难所、其他公共(公益)设施或非政府组织、企业团体等共同承担步行返家人员的援助工作,提供水、厕所和灾害信息等。

 

设计建造借鉴意义

 

  当前,我国城市应急救援保障能力不足,应急避难场所数量少、标准不高、功能不全。对此,《中共中央、国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》和《中共中央办公厅、国务院办公厅关于推进城市安全发展的意见》等文件均提出要充分利用公园等公共设施建立完善应急避难场所。结合日本防灾公园建设实践经验,提出如下建议。

  学习借鉴日本防灾公园建设理念。学习借鉴以防灾公园建设为代表的日本城市发展理念,统筹协调城市安全与发展的关系,整体规划城市公共设施建设、充分发挥公共资源各项功能和提高利用效率,结合各地区实际情况,不断优化城市防灾公园建设工作。

  健全防灾公园相关法律规范。进一步制订和完善相关法律法规、规划和指导文件等,对防灾公园在城市防灾体系中的地位予以明确,对防灾公园空间规划及设施建设进行有效指导。地方层面防灾规划、城市绿地系统防灾避险功能规划及避难场所规划应具有强制性。

  统筹协调防灾公园和城市防灾体系。将防灾公园建设纳入各层级防灾救灾体系。重点地区可按照街区、城镇、城市等不同地域和行政层级建立防灾协同区域,保证协同区域均在防灾公园功能覆盖范围内,并明确公众避难路径等。

  构建功能合理的防灾公园体系,完善设施配备。在防灾公园体系建设中,既考虑避难、救灾、恢复重建融为一体的多功能基地,也建设临时性避难站点,做到等级互补、分布合理、服务范围适宜。同时进一步完善设施配备,并针对“平灾结合”进行设施设计,既能发挥平时城市景观作用,又能在灾时及时进行功能转换。

  加强综合防灾知识宣传,提高全民防灾意识。优化防灾公园运营管理,加强防灾知识宣传,提高灾时自救互救能力。通过举办防灾知识讲座、展览和定期组织防灾演练等活动,让市民熟悉灾害应对方法和注意事项,了解避难路径和避难场所,提高灾害应对心理素质。


【责任编辑:cheng】