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健全公共安全体系的“江阴创新”(上)

2020-08-26
来源:中国安全生产 作者:中国人民大学危机管理研究中心 龚琬岚 中国人民大学公共管理学院 冯世腾

 

    编者按:基层是国家应急管理体系的“神经末梢”,也是做好应急管理工作的重要基石。如何构建统一指挥、权责一致、权威高效的基层应急管理体系,进一步提高基层应急管理、安全生产和防灾减灾救灾能力,夯实应急管理工作基层基础,健全公共安全体系,这一直是各地应急管理部门积极探索的重要议题。江阴作为全国改革发展的先行者,积极探索打造全域覆盖的公共安全体系,加快形成县域公共安全体系的江阴做法。本刊以创新公共安全体系为主题,推出系列内容,通过展示江阴市公共安全体系的规划和实践工作,以期为基层应急管理体系的建设提供借鉴。

 

健全公共安全体系的“江阴创新”(上)

  公共安全连着千家万户,关系着人民幸福、社会安定、国家安全。中国人民大学课题组承担江苏省江阴市公共安全体系规划课题项目,作为第三方共同参与江阴市的公共安全体系(2019-2025)规划与建设。江苏省江阴市坚持高站位统领、高起点谋划,在全国同类县域城市中率先探索公共安全体系建设,率先破题公共安全体系的基本内涵和总体框架,创新构建公共安全的“三位一体”战略、形成“四梁八柱+地基”体系,从总体安全、系统安全和长效安全3个方面对公共安全体系的基本内涵进行了界定,并于2019112日正式出台全市公共安全体系总体规划纲要(2019-2025)。




江阴市公共安全体系规划(2019-2025)总体框架图

 

内设机构全覆盖,安全责任落到位

 

  应急管理和安全生产工作,涉及城市发展的方方面面,涉及行政管理的所有领域,涉及社会治理的各个环节,必须所有板块共发力、所有部门齐上阵。无论是推进应急管理体系和能力现代化,或是践行安全发展理念,还是落实“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”,首要条件都是要“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制”,基础支撑都是要有一套既系统又专业的组织管理构架、一支既精干又完整的专业管理队伍,核心内容是构建责任压深压实、细化强化、无缝隙无盲区的责任网络体系。

  江阴市公共安全体系规划(2019-2025)将安全责任压实作为系统安全的“八柱”之一,规划进一步完善分类分级、网格化、扁平化监管体系,全面落实“三到位”的实体化运作保障,以保障“条块”各尽其责,确保党政领导责任、属地管理责任、行业监管责任的压深压实,进而真正构建横向到边、纵向到底的政府监管机制。以江苏省委编办“增编扩员”加强安委办机构力量的“号角”为契机,江阴市率先破冰,通过“一设一挂”在全省县(市)率先实现安全生产内设机构全覆盖,全面完善安全生产监管执法体系,通过“一设一挂”在江苏省县(市)率先实现安全生产内设机构全覆盖,形成横到边、纵到底的安全生产监督管理网络,不断强化安全生产机构编制保障和安全生产责任考核,以确保安全生产领导责任和监管责任落实到位。

  在具体实施中,江阴市于201912月出台的《关于进一步落实安全生产职责 加强机构编制保障的通知》中要求:第一,市安全生产委员会办公室设在市应急管理局,并保障市安委办实体化运作,增核行政编制10名,增核专职副主任职数1名,增设综合协调科、巡查督查科,提升综合协调、巡查督查效能;第二,《无锡市安全生产条例》中明确,负有安全生产监管或管理职责的20个重点部门增设“安全生产监督管理科”,统筹协调部门、行业安全生产监管职责,增核科长职数1名,工作人员按不少于3名配备;第三,江阴市其他市级机关部门及直属事业单位在相关科室增挂“安全管理科”牌子,明确本部门、本单位及所属事业单位的安全管理职责;第四,各镇(街道)综合执法局单设“安全生产监督管理科”或“安全生产统筹协调科”,增核副局长或科长职数1名,工作人员按不少于5名配备,任务重的不少于10名,并统一增核事业编制3名;第五,高新区、临港开发区安全生产委员会办公室分别设在高新区、临港开发区综合执法局,高新区青阳工业园区“经济发展局”增挂“安全生产监督管理局”牌子,江阴综合保税区管理局下设的“综合管理科”增挂“安全监督科”牌子。

  2019129日,江阴市举行全市安全生产监管内设机构集中成立仪式,71个内设机构挂牌成立,全市安全生产监管专职力量超过400人,以此为基础,江阴市要求各级各部门认真落实领导责任,统筹增强履行安全生产监管职责的人员力量,全面实现机构到位、职责到位、人员到位,进一步推进安全生产政治责任全覆盖、安全治理组织体系全覆盖、安全生产监管职责全覆盖。

  江阴市安全生产内设机构全覆盖,既是江阴地方党政机构改革的持续深化,也是建设全域覆盖的公共安全体系的重要举措,将为全市持续夯实安全生产的坚固防线、牢牢构筑公共安全的铜墙铁壁、加快推进应急管理体系和能力现代化、加快提升县域治理体系和治理能力现代化发挥积极作用。这一经验做法已得到了国务院江苏安全生产专项整治督导组的肯定,正在江苏省各地迅速推广。截止到20206月,江苏省13个市已在市、县两级1107个重点部门增设安全监管科室,核定人员编制2107名,在1408个部门加挂安全管理科室牌子,明确从事安全监管人员1788名。

 

创新治理模式,破解“厂中厂”安全生产难题

 

“厂中厂”是指同一厂区内经出租存在两家及以上生产经营单位的企业。由于融资困难、企业改制等多方面原因,部分处于闲置状态的工厂将厂房租给小企业或者私人加工点进行违法生产经营,低租金的优势吸引不少人员密集型、生产粗放型的加工企业、物流仓储甚至私人加工点进行违法生产经营,租赁企业则被称为“厂中厂”。此类企业具有厂房基础条件差、企业规模小、隐蔽性强、行业杂、流动性大等特点,往往缺乏安全防范措施和污染防治设备,生产现场管理混乱,污染物直接排放,安全和环保风险隐患突出。“厂中厂”的存在,既是安全生产的忧患,也是城市发展的“风险点”,更是制约地区经济发展的“老大难”,亟待积极创新治理模式,有效根治安全隐患,从而推动实现本质安全。




  “厂中厂”的存在,既是安全生产的忧患,也是城市发展的“风险点”

■专项整治,展开“雷霆行动”

  作为江阴公共安全“八柱”的“顶梁柱”,安全生产标本兼治是公共安全体系建设的重中之重,尤其是以项目工程、专项行动等手段解决当前安全生产的顽疾问题和短板问题,是江阴公共安全体系建设的重要任务。

  江阴自201911月开始,以全域覆盖的公共安全体系建设为统领,按照严标准、严检查、严要求、严处置,责任压实、方案务实、排查扎实、整改落实的“四严四实”标准,全面深入开展全市“厂中厂”安全生产专项整治“雷霆行动”;江阴坚持源头治理、标本兼治,条块结合、以块为主,通过“关停取缔一批、规范达标一批、更新改造一批”,直击“厂中厂”整治难题,彻底排查整治,坚决扫除隐患,强化督查严惩,守牢安全底线,以整治做“减法”换取企业转型发展和产业优化升级的“加法”和“乘法”,全面夯实全市公共安全基层基础工作,为江阴继续当好新时代高质量发展领跑者提供坚强的安全保障。




2019年11月22日江阴召来全市“厂中厂”安全生产专项整治“雷霆行动”动员部署会


20191122日,江阴召开全市“厂中厂”安全生产专项整治“雷霆行动”动员部署会,时任江阴市委书记强调,把开展“厂中厂”安全生产专项整治“雷霆行动”上升到坚决落实中央部署的政治高度、维护一方平安的发展高度、提升治理能力的改革高度、极端敬畏生命的责任高度来认识,确保“厂中厂”专项整治思想自觉、行动自觉,以专项整治的雷霆之威、霹雳之势,出重拳、下重手,确保全市安全隐患全面消除,安全防范能力全面提升。要求通过专项整治,实现全市范围内所有“厂中厂”租赁企业达到无违章、无乱点、无盲区,有证照税收、有安全保障、有风险管控、有责任落实,统一厂区管理办公室、统一应急救援队伍、统一管理制度、统一智慧监控平台、统一安全责任险等“三无、四有、五统一”整改标准。

 

■扎实推进,形成长效化治理格局

  江阴市在“厂中厂”安全生产专项整治“雷霆行动”中积累了三大经验,确保整治工作落到实处,安全治理取得长效。一是突出重点、把握关键、动态管理,全面拉网排查,做到任务明、范围广、行动快、标准严、内容实,确保“不漏一处、不漏一房、不漏一人”;二是创新手段、分类分级、精准施策,做到关停取缔一批、规范达标一批、更新改造一批,确保达到排查见底、整改彻底的严格要求;三是强化联动、健全机制、技术支撑,把严标、严管、严查、严控、严处落实在日常平常,形成“厂中厂”安全生产常态化、长效化治理格局。

  (一)摸清家底、动态管理

  江阴“厂中厂”专项整治范围为市有关部门、各镇(街道)、开发区、各村(社区)将国有资产、集体资产出租给单位或个人用于生产、经营、储存、堆放,以及企业或个人将厂房(场地)出租给单位或个人用于生产、经营、储存、堆放的情形。

  一方面,全面摸清家底,掌握“厂中厂”安全隐患底数情况。江阴市安委会组织市有关部门、各镇(街道)和开发区、各村(社区)成立联合摸排组,对本辖区所有“厂中厂”租赁企业开展“拉网式”排查,按照排查摸底表,对项目立项、土地使用、厂房的设计用途、现有用途、生产产品、安全条件和证照办理等情况登记造册,重点排查登记租赁厂房的合法性与安全性、厂房承租主体的合法合规性、安全管理责任落实、生产作业现场安全管理、厂区消防安全管理、用电用气安全管理、生产项目环评审批等情况,确保底数清、无遗漏。据资料显示,截至20203月,“厂中厂”专项整治行动共排查出出租企业943家,承租企业2891家,梳理出拟关停企业744家。

  另一方面,形成动态管理,搭建“厂中厂”闭环管理机制。江阴“厂中厂”专项整治中,即以属地监管为抓手,要求各行政村(社区)对辖区内的“厂中厂”租赁企业情况进行全面排查摸底,“一企一档”报送镇街园区各镇(街道)和开发区,要求各镇(街道)、开发区建立健全配套管理机制,构建辖区内出租企业动态数据库;也以行业监管为支撑,各相关部门按照“谁主管、谁负责,谁许可、谁负责”和“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的原则,严格落实各自职责推进、保障专项整治工作,并对“厂中厂”排查出的企业进行登记造册,动态并纳入全市安全生产诚信申报系统管理,将租赁企业、承租企业的安全违法行为纳入企业失信档案,依法对认定为严重失信行为的企业实施联合惩戒。

  (二)分类分级、精准施策

  摸清家底是为了整改整治。在掌握“厂中厂”企业基本情况和安全隐患的基础上,江阴市采取分类分级、因地制宜、因企施策,创新提出“关停取缔一批、规范达标一批、更新改造一批”的“三个一批”措施。

  “关停取缔一批”,对于国家明令禁止或淘汰、严重违法违规、存在重大安全隐患等7种情形的高危风险的企业,依法实施关停取缔,同时采取相应的断水、断电、断气、清场的“三断一清”措施,对存在安全隐患无法采取整改措施消除影响的违法建筑坚决予以拆除。

  “规范达标一批”,对于虽存在安全隐患和相关手续不齐全等问题(上述关停取缔类有关情形除外)等中危风险、但符合产业政策且具备条件的企业,责令其进行整改,并限期规范达标,到期整改不到位或不达标的坚决依法予以关停,并创新提出了出租企业应达到的11条安全规范、承租企业应达到的8条安全规范、承租企业生产车间应达到的10条安全规范。

  “更新改造一批”,对于在原址规范达标难度较大,且符合产业政策、达到亩产效益综合评价标准的成长型企业、科创型企业、关键配套企业等存在低危风险的企业,采取统一搬迁入园方式,进入镇街工业集中区。

  江阴市按照“立查立改、分类整治、依法依规、限期到位”原则,由各镇(街道)、各相关部门成立专项联合执法检查组,对辖区所有租赁厂房(场所)进行“三个一批”的集中整治,取得良好的管理成效:对一批违规企业进行关停取缔,保障了厂区的安全;对一批违规企业实行规范达标,促进了企业安全管理制度的健全和员工生产操作规范化;对一批企业更新改造,促进空间布局的优化(更新改造企业进入工业镇集聚区域)和厂区土地的合理使用。

  (三)强化联动、健全机制

  “厂中厂”企业具有隐蔽性强、行业杂、流动性大等特点,排查和整改中容易出现“漏网之鱼”和“集中整治一阵子,反弹回潮老样子”等问题。基于此,江阴“厂中厂”安全生产专项整治“雷霆行动”充分应用行政、技术、经济、社会等多种手段,建立健全条块联动、城乡联控的工作机制,确保整治成果能够得到巩固,以长效治理来提升本质安全。

  一是专门出台了《关于部门联动依法监管强力推进“厂中厂”专项整治“雷霆行动”的意见》。形成多部门各司其职、密切配合、通力协作的工作机制,从企业生产经营的用电、危化品使用、危废处置、消防、用工、社保、用地、房屋建筑、违建、用气、用水、用车用船、职业卫生、工商登记手续、税收、环保排污等多方面要素入手,进行隐患排查、风险评估、关停并转、问题整改。

  二是专门制定了定期“回头看”方案。将“厂中厂”专项整治与2020年度30个行业领域安全生产专项整治行动、违法违规“小化工”百日专项整治行动、2020-2022年安全生产专项整治三年行动、2019-2025年公共安全体系建设等短中长期整治相结合,从被动应对向主动出击转变,从事后处置向事前预防转变,从单点抽查向全流程全环节监管转变。




2019年11月,时任江阴市市委书记陈金虎(中)在滨江查看消防隐患整改情况


  三是充分借助“互联网+”。除了对所有“厂中厂”租赁企业提出“统一智慧监控平台”的整改标准,还大力推广运用安全生产、环保监测、节能减排等新技术新手段,在对全市重点企业、重点污染源、危险源实现自动监控的基础上,加强对区域内“厂中厂”的严密监控,对租赁企业、承租企业的安全违法行为做到监测在前、防范在先、全过程整治。

  四是增强服务意识。在依法依规严肃整改的同时,基层执法人员逐企上门宣传、告知,讲明企业应尽义务,讲透“雷霆行动”利害关系,积极引导出租方、承租方走出思想误区,树立算大账、算长远账、算发展账的正确发展观,主动整改,全面落实专项行动各项要求,全力配合做好各项工作,并针对小型承租企业存在安全生产管理人员匮乏、事故风险管控能力较低、安全生产技术推广缓慢滞后、单独承担安全生产管理能力不足等共性问题和客观现实,通过园区统一安全管理、第三方专家入驻、安全托管等方式进行辅助援助。

  江阴市“厂中厂”安全生产专项整治行动,是在全域全民、防救集成的公共安全体系规划与建设背景下大刀破斧、真刀真枪开展的安全整治工作,旨在彻底扫清风险点源,促进实现全市安全生产隐患的全面压降、安全生产形势的根本好转,也在压深压实属地和部门安全监管责任、创新安全监管执法手段措施、引导全民树立科学安全发展观念、构建社会多元安全共建共治等公共安全体系建设的重点问题上,蹚出可行道路、提出宝贵经验。(责编:孔晋华)


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