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汇集智慧,推动我国应急管理事业改革发展 ——“中国应急管理改革发展”研讨会在中国人民大学召开

2020-04-08
来源:中国安全生产 作者:文/ 孔晋华 张爱玲 潘文峥 摄影/ 于小川

 

策划人语:

  2018416日,应急管理部举行挂牌仪式,正式对外履行职责。一年来,应急管理部坚决贯彻党中央关于深化党和国家机构改革部署,积极适应新体制新要求,以创新的思路、改革的办法和有力的举措奋力破解难题,实现了新时代应急管理工作的良好开局。

  一年来,应急管理部积极会同有关部门和地方在建立健全应急管理机制等方面进行了积极探索和尝试。建立了部门负责同志24小时在岗值守工作机制,完善了突发事件信息报告制度;初步建立了安全生产常抓严管长效机制,每周分析安全生产形势,部署推动各地落实安全监管措施;完善了风险防控机制,推动落实安全生产责任制和自然灾害防治责任,加强灾害监测预警;建立了多部门联合会商和协同响应机制,形成了国家级应急响应救援扁平化组织指挥、防范救援救灾一体化运作、“一个窗口”对外信息发布等有效模式;国家综合性消防救援队伍实行专门管理和政策保障措施,走出一条符合中国国情、具有消防救援职业特点的新路子;建立了综合性消防救援队伍跨区域应急救援、专业力量和社会力量联动、军地应急救援联动机制,初步形成了中国特色应急救援力量体系。

 2019416日,为深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大及十九届二中、三中全会精神,全面落实习近平总书记关于应急管理工作的一系列指示批示精神,应急管理部信息研究院、中国人民大学公共管理学院联合召开 “中国应急管理改革发展”研讨会。会上,国内各大院校应急管理相关专业和单位的知名专家、基层应急管理部门代表围绕应急管理理论体系建设等议题作主题演讲并展开充分讨论,回望来路、展望征程,为探索有中国特色新时代应急管理事业的发展,贡献智慧、汇集力量。

 

建言献策,探索新时代应急管理事业的发展路径

 

2019416日,在应急管理部挂牌一周年之际,应急管理部信息研究院、中国人民大学公共管理学院共同主办的“中国应急管理改革发展”研讨会在中国人民大学召开。

这次会议的主要内容,是深入学习贯彻习近平总书记关于应急管理、防灾减灾救灾、安全生产重要论述和重要指示精神,全国应急管理工作会议精神,围绕应急管理部组建以来在机构改革、法制法规、体制机制、科技支撑、队伍建设、抢险救援等方面取得的进展和成效,结合当前热点难点问题,探讨中国特色大国应急体系法治建设、改革举措、国际合作救援、新闻舆论宣传等,就进一步加强应急管理、防灾减灾救灾、安全生产工作建言献策,全面提高应急管理能力和水平,探索有中国特色的新时代应急管理事业的发展路径。




应急管理部信息研究院院长贺佑国


应急管理部信息研究院院长贺佑国出席会议,信息研究院党委副书记、纪委书记刘国林在研讨会上发表讲话。刘国林指出,当前全党全国正在深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神,为实现中华民族伟大复兴中国梦而努力,建设新时代中国特色应急管理体系是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。应急管理部组建一年来取得了明显的成效,正如应急管理部党组书记黄明在2019年全国应急管理工作会议上的讲话中所指出的,应急管理部组建之年,实现了新时代应急管理工作的良好开局,完成机构改革,如期完成了机构和人员转隶,规定和细化方案的编制,公安消防部队和武警森林部队转制等各项工作。对外界定好防与救的职责,处理好统与分的关系;对内致力于起“化学反应”,加强职能融合和重塑,构建防灾减灾、指挥救援、监管执法、保障等工作清晰互为衔接的机构职能体系。




信息研究院党委副书记、纪委书记刘国林


  刘国林指出,新时代应急管理工作是一项开创性工作,许多工作刚刚起步,要创建一套全新的应急管理制度,构建适应国家治理体系和治理能力现代化的应急管理体系,提高全社会自然灾害防治能力,促进安全生产形势持续稳定好转,还要持续深化改革,希望大家利用好这次研讨会的机会,总结应急管理部成立以来的成就,探讨应急管理当中热点难点问题,畅所欲言,彼此切磋,碰撞出思想和智慧火花,为我国应急管理事业的改革发展献计献策,贡献力量。




中国人民大学公共管理学院院长杨开峰


  中国人民大学公共管理学院院长杨开峰在研讨会上的致辞中指出,一年前的今天应急管理部正式挂牌成立,这是中国应急管理事业发展重要的里程碑,标志着中国应急管理改革迈出了重要一步。一年来应急管理部边组建、边应急,成功处置了一大批突发事件,刷新了中国应急管理事业的格局,成就有目共睹。实践证明,组建应急管理部是我国应对复杂性安全风险挑战,实现国家治理体系与治理能力现代化的重要举措,必将对我国应急管理事业的未来发展产生深远影响。中国人民大学的公共管理学科是国内历史最悠久,实力雄厚的学科,在最近一次的教育部学科评估中,公共管理一级学科位列A+,公共管理硕士(MPA)专业学位于2017年通过了NASPAA国际认证。2017年中国人民大学和公共管理学科首批入选国家“世界一流大学和一流学科”建设名单。学院一直把回应党和国家的重大战略需求作为一个重要任务,已在应急管理领域做了大量教学、研究和咨询工作,正在进一步探索新的研究方向和领域,例如充分利用公共政策实验室优势探索大数据新技术在应急管理中的应用等。希望未来能加强与应急管理部及地方应急管理部门的全方位合作,为防范化解重大安全风险作出应有的贡献。



“中国应急管理改革发展”研讨会现场


中国人民大学、中国政法大学、中央党校(国家行政学院)、北京社科院、西安交通大学、防灾科技学院、联合国开发计划署驻华代表处、北京城市系统工程研究中心等院校和单位的知名专家围绕应急管理理论体系建设、突发事件应急管理实践、应急管理法制建设、应急产业科技支撑、应急管理人才培养等议题作主题演讲并展开充分讨论,哈尔滨应急管理局等单位就应急管理改革发展作经验介绍,应急管理部相关处室负责人,各高校、科研院所专家学者、省(区、市)应急管理厅(局)有关部门负责同志、森林消防、安全生产、防灾减灾相关协会和社会团体相关人员共100人出席了会议。

 

王宏伟:走进“深水区”的中国应急管理改革如何“冲出亚马逊”

 

中国人民大学公共管理学院国家安全研究中心主任王宏伟谈到应急管理部成立一年来的成效表示,应急管理部成功应对了强台风“玛莉亚”“安比”“温比亚”“苏力”“贝碧嘉”“山竹”以及内蒙古汗马森林火灾、山东寿光洪涝灾害、云南墨江5.9级地震、四川文兴5.7级地震和金沙江、雅鲁藏布江堰塞湖、山西乡宁山体滑坡等一系列突发事件,实现了良好的开局。

 

应对大考,改革进入“深水区”

 

近期,我国接连发生江苏响水天嘉宜公司“3·21”特别重大爆炸事故、四川凉山木里县森林火灾、山西省沁源县森林火灾、北京市密云区森林火灾等突发事件,考验着应急管理部的应急能力,凸显了深化改革进程当中需要破解的难题,表明应急管理改革开始进入了“深水区”。 

应急管理改革进入“深水区”的判断依据是什么?对此,王宏伟认为,一是应急管理部组建之后,基本还停留在板块结合阶段,还没有真正做到水乳交融,更不用说“化学反应”,改革的艰巨性和长期性凸显;二是改革越往基层难度越大,这是始料未及的;三是如何加强应急管理改革顶层设计、构建高层次的协调机构等问题仍需要考虑,非解决不可;四是消防体制改革亟需进一步推动,以促进地方应急管理部门与消防救援力量的行动协调。基于此,他认为:“中国的应急管理改革已进入‘深水区’,需要开始啃‘难啃的骨头’了。”




中国人民大学公共管理学院国家安全研究中心主任王宏伟


王宏伟认为,改革注定要进入深水区,还与以下因素相关:一是应急管理部涉及的部门和职能最多,整合了11个部门13项职能,这在国家层面的行政体制改革中是绝无仅有的;二是跨军地,难度大,涉及到公安消防、武警森林的转隶。此外,应急管理部提出了较高自我要求,不搞简单的“物理相加”,而要实现“化学反应”。同时,应急管理部还将面临内外整合的挑战,必须同时避免横向和纵向的碎片化。

在迈向后工业社会过程中,我国遭遇的安全风险越来越具有高度的复杂性和不确定性。即便是日常管理,也越来越复杂化,需要面临许多“耐解问题”(wickedissues)。按照科层组织设置起来的应急体系和耐解问题之间必然产生冲突和张力。我国对常规突发事件技能的应对越来越娴熟,这与科层制组织的架构特点是密切相关的,因为科层制组织处置日常事务效率高,而常规突发事件与日常事务的区别较小。但是,面对非常规突发事件的时候,科层组织就会出现明显的不适应症状。因此,要坚持底线思维,提高复杂性安全风险和非常规突发事件的应对能力,要“打大仗、打硬仗”。

从应急管理改革的过程来看,进入“深水区”是必然的,因为它遵循了先易后难的逻辑,在稳中求进。应急管理部先组合、再整合与融合,边应急、边组建。改革措施的推进按照自上而下的顺序,有在干中学的特点。最终目的是刷新应急管理格局,实现脱胎换骨、回炉重铸。

 

整合:当前应急管理的本质性特征

 

王宏伟认为,一年来,应急管理改革取得了优异的成绩,有目共睹、有口皆碑:一是构建起了新时代应急管理体系的四梁八柱;二是公安消防与武警森林平稳转隶,提升了中国的应急能力,维护了社会的稳定;三是边应急、边组建,责任没有悬空,改革顺利进行。

新构建的应急管理体制最根本的特点就是体现了应急管理的本质性特征——整合性。在横向上,应急管理部对外,做到防与救、统与分的整合,与自然资源、林草、水利等部门进行了科学的职责切割;对内,致力于产生“化学反应”,进行各项职能的融合与重塑。在纵向上,中央和地方进行有效的职责划分:当一般性灾害发生时,以属地为主,应急管理部代表中央统一响应支持;当特别重大灾害发生时,应急管理部作为指挥部,协助中央指定的负

责同志进行应急处置。

 

“冲出亚马逊”,全方位深度融合

 

王宏伟认为,应急管理改革要“冲出亚马逊”,一是要进行全方位的深度融合,包括灾类间融合、军地融合、区域融合、条与块融合、政府与社会组织融合,加强顶层设计。二是要催生内部的“化学反应”,在观念认识、利益协调、话语整合等方面实现高水平融通。三是重点突破“瓶颈”,着力推动地方应急管理改革的深入,针对中央和地方改革的差异,应急管理部要加强对地方改革的指导,明确应急管理的职责边界问题,逐步实现常态化平稳运行。四是要建立科学合理的激励制度,对防与救进行公平、公正的评价。五是建议要加强应急管理基础理论研究,解决应急管理干部“知识恐慌”问题。同时,要树立应急与日常、常规应急与非常规应急的区隔意识。

最后,王宏伟用四个词表述了自己对新时代应急管理思考和寄语:“顶天立地”,应急管理工作既要注重理论研究,也要注重实操应用;“上下联动”,既注重顶层设计,又注重基层基础。“瞻前顾后”,既要总结既往的应急经验,又要面向未来、有所创新;“左顾右盼”,既要加强应急管理的整体性,也要加强协同性。

 

朱正威:新体制下加强应急管理的协调与联动

 

西安交通大学公共政策与管理学院教授朱正威认为,应急管理部成立以后,协调联动仍然是应急管理部工作非常重要的一环,也是进一步完善应急管理体制机制的关键因素。“应急管理部成立之后仍会面临新的协调联动的新问题,那就是应急管理部相关机构的组合不能仅仅是职能的简单叠加,而是起到真正的‘化学反应’,我们期待看到‘凤凰涅槃’的效应。”朱正威说。

任何一个应急事件的处置,都是一项系统工程。应急管理的协调联动机制,就是在突发事件管理过程中有效地组织政府内部各部门之间,政府与社会组织之间的沟通与互补,通过良好的沟通与有效的信息交流,整合资源,共同行动,协调处理危机的规律性运作模式。一个高效能的应急联动系统应包括完善的组织架构、缜密的预测预警机制、快速的应急运作机制、合理的应急联动资源储备利用等方面。

 

应急管理部成立之后协调联动的四个转变

 

应急管理部成立以后解决了什么问题?还有什么问题需要解决?这是中国应急管理事业改革发展亟需研究并要解决的问题。我国的减灾、应急管理体制从新中国成立到今天,大体经历了4个阶段。回顾从2003SARS催生的应急办体制到2018年应急管理部的成立过程,朱正威认为,应急管理部成立实现了4个转变。

首先,应急管理部的成立,实现了从综合协调体制向统一指挥、权责一致、权威高效体制转变。应急管理部党组书记黄明在提到应急管理部的定位时表述非常明确:防范化解重特大安全风险的主管部门,健全公共安全体系的牵头部门,整合优化应急力量和资源的组织部门,推动形成中国特色应急管理体制的支撑部门。朱正威表示,中国特色应急管理体制的支撑部门并不是一个部门能够独立承担的。除此之外,朱正威认为,另外三个转变分别是:应急管理部的成立,实现了从多部门协同应对向更加专业化、职业化管理转变;实现了从临时性指挥机构向常设制、常态化治理组织转变;实现了从侧重应急处置(事中、事后)向危机管理的全过程(事先、事中、事后)转变。

 

应急管理部成立后将产生新的协调联动问题

 

朱正威认为,应急管理部成立带来了新活力,但同时也面临一些新的问题和挑战。

如何实现公共突发事件的整体性治理?根据《中华人民共和国突发事件应对法》第三条:“本法所称突发事件,是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”由此可以看出,我国四类突发事件,应急管理部只负责了其中两类公共突发事件,公共卫生突发事件由国家卫生健康委员会负责,社会安全类的处置在中央政法委体系下。所以说应急管理部还不是完整的公共突发事件应对机构。朱正威认为,应对和处置突发事件“四根支柱”,应急管理部支撑“两根”。从总体国家安全观的角度观察,应急管理部在整体国家安全体系的定位和职能还需要进一步明确。

综合协调的能力如何强化?朱正威表示,在过去,应急办系统是一个综合协调机构,但它设在政府办公厅,应急办可以代表一级政府去协调各个方面。200618日发布并实施的《国家突发公共事件总体应急预案》明确规定:“国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领应急管理部成立实现了4个转变导机构。在国务院总理领导下,由国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构负责突发公共事件的应急管理工作。国务院办公厅设国务院应急管理办公室,履行值守应急、信息汇总和综合协调职责,发挥运转枢纽作用。”应急管理部成立之后,原国务院应急办职能和机构划归应急管理部,而应急管理部与其他部委是平行关系,国务院层面综合协调能力如何实施和加强,是一个亟需研究并在实践中探索的问题。地方发生突发事件的时候,应急管理部如何高效指挥和处置突发事件,也是一个需要统筹考虑解决的问题。

应急管理部内部如何协同?如何进行“化学反应”?应急管理部是11个部门13项职能的整合,其内部的职能和机构怎么协调?目前的三定方案能否高效履行这些职能?这些问题还有待实践检验,不断研究和完善。

 

下一步的研究与改革的建议

 

分析了应急管理部成立以来的转变和面临的挑战后,就要考虑下一步怎么做,作为应急管理领域的专家,朱正威提出五条建议。

第一,深化基础理论研究。朱正威认为,要研究中国特色的国家治理理论。20131231日,在党的十八届三中全会第二次全体会议上,习近平总书记发表了题为《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》的讲话,首次全面界定了“国家治理体系”和“国家治理能力”的基本内涵。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现,也是一个有机整体。有了好的国家治理体系才能提高治理能力,提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。应急管理当然是国家安全体系重要的组成部分,但是与总体国家安全体系是什么关系,这个需要认真去研究。应急管理部的定位在哪里,也需要在实践中不断探索和进一步明确。

朱正威提出,可以借鉴和研究整体性治理等理论与方法,进一步加强应急管理中的协调与联动。整体性治理理论的核心目的在于实现不同部门和各种行政要素的整合。其中,既包括行政系统内部各部门之间基于业务流程所形成的政务协同,又包括政府作为整体在公共服务供给层面与非政府组织、企业及社区之间的合作关系。借鉴整体性治理的理论,可以启发我们在组织结构整合、信息资源整合、业务流程整合以及服务与提供途径的整合等方面,探

索和解决应急管理过程中可能出现的“碎片化”现象,实现对突发事件的整体性治理。

此外,还可以研究跨域危机治理的理论与方法。当今的公共突发事件日益呈现出鲜明的跨域性特征(学术界将其称为“跨域危机”,即 Transboundary Crisis 。危机治理所需资源分布于多个主体,可能形成“碎片化”问题。因此,应急管理需要研究跨域治理的问题。跨越行政边界:横向上,要实现跨越不同区域的治理主体展开合作;纵向上,要推动涉及不同层级部门间的组织协调。跨越功能边界:例如从政府治理到非政府组织、企业及社区共同参与。跨越时间边界:即关注和解决风险与突发事件的时序影响等。

第二,要积极推动法治化进程。朱正威认为,构建一个全面、协调、有效的应急管理的法律法规体系,是政府实施应急管理的重要内容,这项工作还需要进一步完善。首先,从国家层面,要适时修订《中华人民共和国突发事件应对法》,同时出台相应的政策性文件。诸如重大突发事件风险评估、社会力量参与应急救援、信息报告员、征用补偿、志愿者参与应急救援、财政支持的巨灾保险体系等都需要有相应的法律制度来规范,应该在《中华人民共和国突发事件应对法》的基础上,制定一部紧急状态法,以进一步完善我国的紧急状态制度。其次,地方层面,还要进一步完善应急管理的地方立法体系,例如,完善应急管理中的社会动员机制,要将社会动员纳入法律框架之内;还要加强应急管理的配套职能制度建设,进一步建立和完善应急信息管理制度。

第三,尽快启动新一轮预案修订。朱正威认为,解决应急管理中的协调联动问题,完善预案也是关键一环,尤其是专项预案。应急管理预案应该把应急管理的全过程的应急策划、应急准备、应急响应和应急恢复四个环节都包涵进去。现有的应急预案,是根据机构改革前原有各个部门的职能与机构制定的,应急管理部成立之后,随着机构和职能的调整,原来规定的协调与联动的内容就不再适应新的情况了。因此,修订预案的工作亟待推进。

第四,积极审慎地组织社会力量。朱正威认为,在应急管理机制中,政府与非政府间的协调联动是不可或缺的。一方面应加强我国应急体系中的志愿者团体与政府官方之间的协调参与,转变我们传统意义上“官民两立、官管民办”的管制型组织模式;另一方面,对于一些涉及民生、公益的大型企事业单位,可以考虑通过政府间协议合作的方式,在保证与政府紧密联动的同时也充分发挥各方的优势,有效的整合社会资源。

第五,运用数字技术建设大数据平台。朱正威认为,目前应急管理乃至公共管理研究领域存在数据壁垒问题,一些体制上暂时难以解决的问题,可以尝试通过大数据平台解决。各类来自不同部门的数据可以通过技术方法呈现在同一个平台上,从技术层面探索突破数据壁垒的现象。

 

林鸿潮:以修法补齐产业转移背景下的风险监管短板

  

江苏响水天嘉宜公司“3·21”特别重大爆炸事故造成重大伤亡,引发社会广泛关注,党中央国务院高度重视,应急管理部牵头的处置救援果断有力。中国政法大学法治政府研究院教授林鸿潮表示,此次事故暴露出当前我国产业升级和转移过程中安全监管能力结构性失衡的风险,应该在反思此次事故深层次成因的基础上,以正在进行中的《安全生产法》修订工作为契机,完善我国的安全生产监管体制和模式。

 

看似偶发的“3·21”事故暴露出产业转移背景下的监管短板

 

近年来,危险化学品行业产能布局发生了巨大变化。我国原来的危险化学品企业主要布局在中心城市和一些“产城融合”的工业城市,这些地区通过长期经验教训积累,其政府部门对危化品行业形成了一定的监管能力。但由于产业升级、“退二进三”“腾笼换鸟”的需要,近十几年来危化品行业的产能布局发生了重大变化,无论是原有产能的转移还是新增产能的落地,其主要承载地都是原来经济相对落后的地区。目前,东中部省份中经济发展处于中下游的地区、大中城市的非中心区县,是危化品行业产能的主要分布区。此次发生爆炸的江苏省响水县陈家港化工园区,就位于这样的典型地区。




中国政法大学法治政府研究院教授林鸿潮


产业转移带来了安全监管能力的结构性失衡。这些新兴的危化行业产能聚集地,其政府对安全生产风险的监管能力,相对于经济发达地区来说明显要弱一些。出于对这些企业所带来的税收和就业机会的需求,当地政府也比较担心实行严格监管导致企业成本提高之后的负面作用,对安全生产监管法律、法规的执行力度不足。这就意味着,危化品行业产业转移的同时把安全生产风险转走了,但是,相应的风险监管能力却没有转走,出现了结构性失衡。此次发生爆炸的陈家港化工园区自建成使用以来,频繁发生不同级别的生产安全事故和次生事件,事故企业此前也曾被查出存在多处安全隐患并屡遭处罚却仍未停产停业,其深层次的原因之一就在于此。

 

完善安全监管体制,适度修正属地管理原则

 

属地管理、以县为主,是安全监管体制的基本特征。林鸿潮认为,属地管理原则有其合理性、必要性,应当坚持,但并非完全不能调整。由于产业转移所导致的安全监管能力的结构性失衡,在整个产业升级过程中将长期存在,在坚持绝对的属地管理体制不变的前提下,通过加大问责追责力度,提高人员执法能力,组织“运动式”执法甚至关停企业,长期来看效果仍然是有限的。对此,林鸿潮建议可以考虑在将属地管理作为基本原则的基础上,对

其略作调整,具体包括两方面。

首先,林鸿潮建议由省级应急管理部门视情况必要派出区域性的专门监管机构。这种机构应当根据行业和产业特点,主要针对那些危化品行业产能聚集但当地政府部门监管能力较弱、监管意愿不强的地区派出,以协助省级主管部门履行对特定区域、特定行业的安全生产监管职能。这些派出机构并不取代当地市、县人民政府及其主管部门的日常监管职能,主要是代表省级主管部门掌握该区域特定行业的安全生产重要信息,组织实施重大事故风险评估,指导、协调乃至直接组织重大执法活动,以弥补当地政府监管能力上的不足,并打破其基于经济绩效和相关企业形成的利益关系。

其次,林鸿潮建议适度引入交叉执法机制。上级监管部门应当充分利用安全监管信息系统,对存在隐患的危化品行业产能聚集区组织专项执法活动,并引入交叉执法机制,即由异地的应急管理部门承担相当部分专项执法任务。对交叉执法主体的选择不能是随机的,也不能只考虑执法能力和执法成本,主要应选择那些有执法动力的地区,如重大生产安全事故发生后可能遭到波及或者污染的毗邻地区。

 

创新安全监管模式,实现远程协同监管

 

 在大数据技术发展日新月异的今天,远程协同监管能够提高监管效率,弥补地方监管能力不足,实现对重点企业、高危区域的全天候、全方位监控,及时发现甚至提前预测相关风险,第一时间获得现场数据,优化异地专业监管资源的共享和协同。林鸿潮建议,目前,应急管理部门正在整合建立生产安全事故应急指挥救援信息系统,可以在原有信息系统的功能基础上,进一步与安全生产的远程协同监管需求充分结合起来,通过先进的科技手段,破除当前监管模式中的地理因素限制,将日常监管、大数据、实时影像、风险识别等技术充分整合,实现对生产安全事故的高危企业和重点区域的多层级远程协同监管。

首先,针对产业转移和升级带来的安全监管能力结构性失衡问题,组织全面的摸底排查和综合评估。结合产业转移、产业升级、安全生产风险、属地监管能力等要素,通过综合评估准确掌握当前因基层监管能力不足、监管意愿不足而造成的风险上升态势。根据综合评估结果进行属地安全监管的风险等级排序,确定出需要进行监管升级、实现远程协同监管或联合监管的高危企业、重点地区目录。

其次,对原有应急指挥救援信息系统的功能进行优化调整。在应急指挥救援等核心功能之外,增加远程协同监管、风险监测和风险评估等功能,进行相应的软、硬件开发,实现远程的信息采集与处理、远程监督、远程会商、风险监测和评估、远程控制等功能的整体优化,为安全监管模式的创新提供必要的基础性技术支撑。

最后,整合安全监管专家资源,实现风险评估、应急指挥与救援、应急处置等专家资源的远程共享。对列入高危企业或重点地区目录的地方监管机构,尤其是监管能力相对匮乏和薄弱的地区,实施由上级单位与属地部门远程协同监管,签订协同监管责任书;对列入国家级目录的高危企业或重点区域,由应急管理部和地方政府建立各种异地监管资源的共享、共通、共用机制。

 

完善《安全生产法》修正案(草案送审稿)的具体建议

针对上述情况,对于目前正在修订中的《安全生产法》,林鸿潮提出三点修改建议。

第一,在其第九条增加第四款:省级以上人民政府负有安全生产监督管理职责的部门可以根据需要设立承担安全生产监督管理专项职能的区域性派出机构。第二,将其第六十二条第二款修改为:监督检查应当按照国务院有关规定进行随机抽查,必要时可以组织跨行政区域的交叉执法。监督检查不得影响被检查单位的正常生产经营活动。第三,将其第七十六条第二款最后一句话修改为:全国应急管理信息系统应当互联互通、资源共享,并能够满足异地协同监管的需要。

 

袁振龙:以改革促预防,筑牢城市安全防线

 

北京市社会科学院首都综治研究所所长、研究员袁振龙从我国的改革开放和快速推进城市化进程中如何改进城市安全状况、重视城市安全问题、筑牢城市安全防线等方面,谈了自己的观点和建议。

 

 当前城市安全现状况有待改变

 

城市安全是现代城市管理的重要内容,是城市企事业单位财产、居民利益和安全的需要和保障。综合学术界的观点,袁振龙认为,城市安全是指城市及其人员、财产、城市生命线等重要系统的安全,是城市免于危险的状态,其中既包括免于外部的威胁和危害,又包括免于内部的威胁和危害,是处于城市范围内的人及财、物、地和各种正当活动的安全。城市安全也可以是城市在政治、经济、社会、文化、生态环境、人身健康和资源供给等方面保持的一种动态稳定与协调状态,以及对自然灾害和社会经济异常或突发事件干扰的一种抵御能力,这种状态的保持和能力的获取在很大程度上取决于城市及其政府对自身安全边界的责任意识和价值判断。




北京市社会科学院首都综治研究所所长、研究员袁振龙


广义的城市安全是全方位的安全,主要包括政治安全、经济安全、金融安全、社会安全、文化安全、公共安全、生态安全、科技安全、网络信息安全、人身安全、环境安全、能源安全等,其中,公共安全又包括生产安全、食品安全、卫生安全等内容。影响城市安全的因素包括自然因素、卫生因素、社会因素、生态因素、环境因素、经济因素、信息因素、技术因素、文化因素、政治因素、国防因素、国际恐怖主义等。结合应急管理的体制改革,狭义的城市安全主要包括生产安全、 交通安全、消防安全、建筑物及附属设施安全、地下空间安全及涉水安全六个方面。

 袁振龙指出,当前我国城市安全也面临着新的形势与挑战。一是城市安全面临诸多新的挑战。2018年城市常住人口达83137万人,比2017年末增加1790万人,占总人口的59.58%。已经形成了以长三角、珠三角、京津冀等为代表的20多个城市群,这些城市群集中了中国的重要机构和主要财富。其中,长三角、珠三角和京津冀三大城市群的经济份额占中国经济总量的40%以上。12个城市群的GDP占中国大陆地区GDP总量的82%。经济活动向城市集中的趋势继续推进,城市安全责任相当重大。二是当前城市安全事故频繁发生。一线超大型城市近年来遭受比较重大的安全事故。三是城市安全管理体制有待改进。城市安全管理职责依然分散在不同的政府部门,各项安全管理责任难以完全有效地落实到责任主体上,城市安全管理有待整合和改进。

袁振龙认为,通过分析可以发现,产生的原因有以下几点:一是部分人员缺乏安全知识,安全意识不强,麻痹大意,对危险认识不足;二是部分人员缺乏规则意识,违规违章行为较多,对危险的发生进行放任管理;三是技术的发展导致新的风险不断产生,人们的安全知识更新不及时;四是安全管理责任落实不到位,形式主义依然存在;五是一些应急预案针对性不强,缺乏应有的演练,在实际处置中作用发挥不够;六是安全治理的技术工具跟不上,灾难发生时应急救援有待提升;七是安全信息不畅通,导致错误决策、错误施救造成次生灾害。

 

城市安全防线必须筑牢

 

袁振龙指出,筑牢城市安全防线具有极为重要的意义。一是我国城市普遍面临自然灾害的侵袭。例如,洪涝灾害较为频繁,城市规划设计不合理,排水能力不足等问题还普遍存在;应对地震灾害的能力不足,建筑抗震普遍级别不高,缺乏足够的应急避难场所,应急疏散演练不足等。二是面临着较为严峻的城市事故灾难威胁。例如,安全生产领域、消防领域、交通领域、建筑领域均面临着较多安全风险,城市运行的基础设施、地下空间依然存在不少安全隐患。

2014225-26日,习近平同志在北京考察工作时指出:“要把解决交通拥堵问题放在城市发展的重要位置,加快形成安全、便捷、高效、绿色、经济的综合交通体系。轨道交通特别是地铁,安全保障制度一定要严密,安全检查措施一定要严格,安全运行工作一定要严谨。”2017223-24日,习近平同志在北京考察工作时强调:安全生产必须落实到工程建设各环节各方面,防止各种安全隐患,确保安全施工,做到安全第一。2017913日,中共中央、国务院关于对《北京城市总体规划(2016-2035年)》的批复再次明确要求:高度重视城市公共安全,建立健全包括消防、防洪、防涝、防震等超大型城市综合防灾体系,加强城市安全风险防控,增强抵御自然灾害、处置突发事件、危机管理能力,提高城市韧性,让人民群众生活得更安全、更放心。

 

以改革的力量夯实城市安全防线着力点

 

袁振龙指出,筑牢城市安全防线有三个着力点。一是抓住城市安全的薄弱环节,筑牢城市安全主要防线。落实生产经营主体安全生产责任,筑牢城市安全生产防线,加强生产作业单位、管理单位安全管理责任的落实、安全技术的应用、安全管理知识和技能的培训,不断强化安全生产应急预案的完善和演练,政府管理部门要定期检查整改,加强安全生产联合执法、安全生产法律法规与政策宣传等。排查消防安全隐患,强化消防设施建设,筑牢城市

消防安全防线。排查整改消防安全隐患,依托网格化加强日常管理,消防安全检查执法,研究分析各类火灾事故,加强消防规律性研究,加强消防设施建设,开发研制更先进的消防安全产品特别是能够处置高层建筑、深层地下建筑及其他危险场所的消防安全产品,安全的充电设备建设。改善交通出行条件,整改交通安全隐患,筑牢城市交通安全防线。对各类交通事故的分布及产生原因进行分析,督促相关单位进行整改、完善制度,对道路、桥梁设计进行改进,严格交通安全执法管理,加强交通安全法律和知识培训等。二是综合运用多种手段,进一步加强重点领域的安全管理。加强对建筑物及附属设施设备安全隐患治理,加强建筑物及附属设施设备安全管理,定期对各类建筑物及附属设施进行检查,对危险建筑物进行处理,构建物业管理联盟形成合力。完善地下空间协调管理体制,加强地下空间安全管理,分析地下空间建设管理使用可能面临的安全风险,研究开发适合地下空间的各种安全预防产品和安全技术,完善地下空间管理使用的法律法规,加强对地下空间的安全检查和联合执法等。推进防洪防涝设施的升级改造,加强涉水安全管理。三是推进城市安全防控机制建设,优化城市安全监管效能。强化城市安全风险管控,加强应急救援综合能力建设。绘制城市安全风险空间图和热力图,加强城市安全员队伍建设,加强对各类生产作业的安全管理,落实安全管理责任,加强应急预防体系建设,加强应急物资储备制度建设,加强各类应急救援队伍建设,加强应急安全科技创新与应用建设,加强城市安全普法工作,加强城市安全学习能力建设。落实城市安全管理责任,做细做精城市的安全管理,完善“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的城市安全管理责任体系,按照管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全和“谁主管谁负责”的原则,落实各相关部门的安全管理职责;严格落实各类生产经营单位的安全生产主体责任,加强施工前作业风险评估、强化检维修作业、临时用电作业、高空作业、断路作业、动土作业、立体交叉作业、有限空间作业等的安全管理,严禁违章违规行为,严密防范事故发生。完善城市安全监管体制,提升城市安全综合执法效能。加强负有城市安全管理职责部门之间的工作衔接,推动城市安全管理领域综合执法。加强城市安全监管执法机构规范化、标准化、信息化建设;合理调整执法队伍种类和结构,加强城市安全管理基层执法力量建设;建立完善城市安全行政执法和刑事司法的衔接制度。完善城市安全执法人员岗位责任制和考核机制,严格城市安全执法的程序。

 

杨月巧:打造大应急人才培养体系

 

人才培养和人才体系建设是应急管理的一个重要组成部分,防灾科技学院灾害风险研究中心副主任、副教授杨月巧从多年应急管理教学和科研工作经验出发,提出了自己的看法和建议。

 

面临独特的社会需求与教育竞争环境

 

应急管理部成立后,根据党中央、国务院机构改革部署和《组建国家综合性消防救援队伍框架方案》,经教育部批准,中国人民武装警察部队警种学院更名组建为中国消防救援学院,并于20181229日举行挂牌仪式。




防灾科技学院灾害风险研究中心副主任、防灾科技学院副教授

杨月巧


杨月巧认为,中国消防救援学院现有专业少,但是综合性消防救援又面临着巨大的社会需求。


  一是专业性消防指挥需求。公安消防部队、武警森林部队转制后,消防救援指挥权的问题一直备受关注。目前,一旦发生重大事故,各级领导都亲临第一现场,领导和指挥员的指挥权备受关注。因此,领导和现场指挥员都需要学习消防指挥专业的知识,加强对消防指挥

的培训。

  二是应急管理工作需求。近一年来,各省地市应急管理厅(局)纷纷成立,急需大量应急管理人才,这些人才既要具有专业技能,又要具有管理职能;既要掌握消防技术,又要了解安全生产和熟悉自然灾害,实现综合应急管理的人才培养要求。




  三是综合性消防救援队伍建设需求。2019年国家综合性消防救援队伍首次招录消防员,计划招录18665名,实际成功报名128730人,说明社会对综合性消防救援队伍建设十分关注,并且有意愿积极加入该队伍。

  四是社会救援力量需求。社会救援力量是我国应急体系的重要组成部分,要加强引导、强化服务,社会救援力量对应急救援技能及相关培训具有很大的需求。

  五是消防监督、火灾预防等工作需求。应急管理、防灾减灾救灾和安全生产工作涉及行业领域众多,量大面广战线长,非一个部门力所能及,不仅要“救”,更要“防”,防就需要更多的应急救援人才。




中国消防救援学院还面临着严峻的教育竞争。2019410日,教育部全面实施“六卓越一拔尖”计划2.0,启动一流本科专业建设“双万计划”。2019年-2021年,建设10000个左右国家级一流本科专业点和10000个左右省级一流本科专业点。中国消防救援学院要在三年内达到“双万计划”要求的水平,对于消防救援学院来说具有巨大的挑战。那么如何能够在最快时间内提高自身水平呢?杨月巧建议以综合应急救援为核心,打造大应急人才培养体系,“院校+研究所+研究中心”,实现1+1+1>3

 

构建“院校+研究所+研究中心”的整合模式

 

院校方面。杨月巧指出,目前与各部委应急职能相关的高校有5所。应急管理部直属的华北科技学院,公安部的消防管理职责对应的中国人民警察大学(原武警学院)消防工程系、消防指挥系,应急管理部的救灾职责对应北京师范大学——应急管理部教育部减灾与应急管理研究院,国家林业局的森林防火相关职责对应南京森林警察学院森林消防学院,中国地震局的防灾科技学院。在这几个院校中,减灾与应急管理研究院主要从事硕士研究生的教育,没有本科教育。中国人民警察大学仍然隶属于公安部,南京森林警察学院由国家林业局主管,与公安部共建。

学院方面。应急管理部组成单位中各学校二级学院汇总如表2所示。通过表1和表2的对比分析,可以发现5个学校之间专业相近,具有合并的可能性。但是5个学校的相关专业联合起来距离教育部“双万计划”要求还有一定差距。因此还需要汇入其他资源。

研究中心和研究所方面。应急管理部除了学院之外还下设很多研究中心和研究所。以中国地震局为例,有7个研究中心和6个研究所。具体研究中心和研究所的职能如表3和表4所示。




通过表1和表4可见,中国消防救援学院、华北科技学院、防灾科技学院、中国人民警察大学和南京森林警察学院,以及各研究所和研究中心具有研究学科相近、研究条件相近,同时存在内部竞争残酷、外部竞争较弱的现象。杨月巧认为,将应急管理相关的学院、研究所和研究中心合并更有利于发展。

 

发展思路和设计方案

 

综合应急救援:消防+自然灾害+安全生产。20183月,印发的《深化党和国家机改革方案》中明确指出,公安消防部队、武警森林部队转制后,与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量, 由应急管理部管理。2018416日,应急管理部党组书记黄明在接受人民日报记者专访时说:“组建应急管理部不是哪一个单位改名字、换牌子,而是一次全新的再造重建、脱胎换骨。不能搞简单‘ 物理相加’,必须起‘化学反应’。”应急管理部消防救援局副局长魏捍东也明确指出:国家综合性消防救援队,作为应急救援的主力军和国家队,正在从单一灾种应急救援向全灾种应急救援,从区域性作战向跨区域、跨国应急救援,从灾后救援向防范救援救灾全过程参与的三个转变。应急管理职能的拓展,同时也需要消防救援队伍掌握更多本领,既能完成一般火灾扑救和抢险救援任务,又能处置各种特殊事故,还能应对水旱等自然灾害。消防救援局正在谋划推进建设‘1+N’的救援力量体系。总之,以前不干的,现在要干;以前不懂的,现在要学;以前不精的,现在要练。这是时代所需,也是职责所系。因此,杨月巧认为,综合应急救援不仅是消防的救援,还是自然灾害和安全生产的救援。

大应急人才培养体系:以消防救援为核心,搭建“四梁八柱”应急救援人才培养体系。根据综合应急救援的发展方案,提出大应急的设计方案,具体由“四梁八柱”构成应急救援人才培养体系。杨月巧建议:拟搭建的“四梁”是指思政学部、基础学部、救援学部和指挥学部。“八柱”是指思政、消防工程、应急信息系统、应急规划与预案、风险监测和综合减灾、救援技术、应急指挥和应急管理。如图1所示。


 图1 中, 思政是一切学科建设的基础,位于最基层。以习近平新时代中国特色社会主义思想作为应急管理工作的指引。把应急管理工作摆进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局中谋划推进,加快推动应急管理工作转型升级、换道超车,实现跨越式发展。基础学部包括消防工程、信息系统,主要提供消防救援研究的各种基础学科。救援学部是核心,按照时间序列分为应急规划与预案、风险监测与综合减灾和消防技术。应急规划与预案包括编制国家应急总体预案和规划,推动应急预案体系建设和预案演练。风险监测与综合减灾包括重大安全生产风险监测预警和评估、自然灾害综合监测预警以及综合风险与减灾能力调查评估等。消防技术是用于各种救援所需要的技术研究。指挥学部重在应急指挥和应急管理,其中,应急指挥是针对消防救援、自然灾害救援和生产安全事故救援的指挥技术及相关知识。应急管理则重在研究如何高效地进行救援。

 以综合应急救援为核心,打造大应急人才培养体系就是整合应急相关职能的学院、研究所、中心。该体系即可以将现有资源利用最大化,又可以快速增加中国消防救援学院的专业发展,形成以消防救援为核心,形成本科教学为主,覆盖本、硕、博三个层次的高等教育体系。

 

朱伟:新形势下安全应急科技和产业发展路径

 

 北京城市系统工程研究中心副主任、研究员、博士朱伟在新形势下安全应急科技如何转化为产业、如何在实际应急管理中发挥实效做了一些探讨和思考。他认为,安全应急科技不像基础科研,是应用型的,因此,不但要抬头看天,还要落地,两相结合才能发挥实际作用。

 

新形势下安全应急管理科技需求

 

围绕应急管理部职能,从科技角度出发,朱伟认为,新形势下,安全应急管理科技有以下几方面的新的需求。一是更多风险的整合。未来发展使城市面临各种各样的风险,新需求也面临着更多风险的融合。二是更多对象的融合,未来我国应急管理事业发展需要自上而下和自下而上相结合,需要风险评估、预防、监测预警、应急处置救援、综合保障等更多对象

的融合。三是更多要素融合,应急管理改革需要将技术、管理、文化三个要素融合起来。应急管理的创新驱动一方面是技术装备的发展,带动管理能力水平的提升;另一方面是安全文化、风险意识的发展,包括从全民性社区前瞻性风险、救援体系全社会参与、常态化的应急演练,构成整个应急管理的科技支撑体系。四是更多数据融合。五是更多决策融合或智慧融合。涉及到各个部门的综合决策,从事件驱动向数据驱动转化,应急管理的触发机制由传统的突发事件驱动发展为(大)数据驱动,将风险评估从事件发生再往前推一个阶段;以物为中心向以人为中心转变,应急管理关注的核心对象已经由客观事件的发生发展过程变为人在突发事件应急管理中的作用;主观决策向智能决策,处置决策由应急部门主观决策发展为基于定性定量相结合应急计算支持的智能决策;被动响应向主动响应转变,应急管理的作用机制由事件发生后被动启动发展为在主动预警预判,形成主动保障机制,避免事件发生。




北京城市系统工程研究中心副主任、研究员、博士朱伟

 

安全应急科技及其促进产业的发展趋势

 

谈到安全应急及其促进产业发展的趋势,朱伟认为,安全应急科技具有融合发展的趋势。安全应急科技与其他一些传统科技相比,具有融合特征。过程融合,全流程贯通,各阶段直接用于安全应急的科技互相影响。功能完备的预防监测技术,可以提升应急处置和救援技术的发挥;应急处置和救援技术发挥的过程,有助于改进预防监测技术。系统融合,某一项集

成技术在实现功能或提供服务过程中,模块之间都是相互关联、配套的。各种技术围绕着核心技术进行相互配套与协同,才能真正实现功能和提供服务。外部融合,安全应急科技发挥功能,需要利用其他领域的科技成果,对安全应急科技起到支撑或辅助作用。

此外,安全应急科技还有新兴的技术属性与传统的技术内容兼具的特点。朱伟认为,传统的安全应急科技更多的是对应单灾种、单部门的安全管理,例如灭火技术、周界报警技术、个体防护技术。新兴的技术属性是从突发事件的特点、发生发展机理和动态过程管理的实际需求出发,研发适用又实用的平台、技术、装备和服务。新兴安全应急科技推广工作要在传统应急科技基础上,既突出技术、工艺、装备、材料的先进性、安全性和可靠性,又重视其适用性、实用性和稳定性。因此,既要结合新的带有高附加值的新的高端技术,又不能摆脱传统的技术,需要双轮驱动。广泛的应用领域和局限的应用空间并存,从安全经济学分析来看,预防性的投入与事后整改的经费比例是1 : 5。但实际是从政府、企业到公众,用于应急准备的投入并不充足。




做高端制造业的同时,考虑经济实用能够走进超市的小型应急救援产品


高度的专业垄断和密切的技术集成融合,尤其是很多技术核心模块,需要和其他的技术相结合才能发挥作用,例如,灾害探测在一些遥感监测空间数据应用,如果没有与其他的业务模式相结合,只是单一遥感技术,很难发挥出复杂的系统工程所起的作用。显著的公益作用和强大市场辐射共有,例如,应急装备产业会带动科技产业发展,带动环保、教育等技术的发展,可以带动城市的安全水平,也可以推动城市的教育、旅游业发展,促进经济发展,它是既有公益性,又有很强的市场辐射。

朱伟指出,综合来看,发展趋势从应对传统单一灾害向预防处置新型、复杂、综合性灾害,越来越向轻材料、信息化、智能化方向发展。总体而言,不管是政府还是企业社会公众,各界对发展安全应急产业已经形成共识。政府层面,对加快发展安全应急产业均抱有较高的期待和要求,将其作为潜在的经济增长点,明确将安全应急产业作为战略性新兴产业重点支持;企业层面,加大了安全应急产业有关产品的研发力度和成果转化力度,与具体行业需求结合,设计、管理、标准、监测、认证、展示、物流等在内的产业体系初见雏形;社会公众层面,在近几年国内外各类灾害频发的背景下,社会公众也对安全应急产业的发展寄予厚望,希望有更多科技含量高、实用性强的应急产品出现在生活的各方面。来自于国家相关部门和地方政府的政策要求、来自于行业企业、社会公众自身强烈的应用需求、来自于我国安全应急产业自主科技创新能力增强和产品附加值提升的市场驱动力也在促使安全应急产业发展势头不断加快。

 朱伟认为,政府主导安全应急产业发展的特征明显,涉及的产品有着明显的公共服务属性,产业化项目具有投入巨大、技术和知识密集、风险高等特点,一般的经济主体很难胜任,通过技术支持、市场保证、政策和制度供给等来推动和引导社会主体和资源进入产业化进程。政府引导专业协会、社会团体或非政府组织等社会组织,把分散经营的经济实体组织起来,形成利益结合、互相依赖的社会化生产和服务体系,引导安全应急产业龙头企业建立行业协会,提高参与市场竞争的组织化程度。成立全国性和地方性的安防、消防、保安、防伪技术行业协会,承担起沟通政府与企业的桥梁和纽带的作用。




安全应急产品与政府需求结合,产品能够满足政府需求


朱伟认为安全应急产业发展应着重看五个方向。一是标准化,围绕安全应急产业的各个重点领域,建立健全与国家标准体系一致、与国际标准接轨的安全应急技术和产业标准体系。借助标准对安全应急产业进行有效引导和规范,不断提高安全应急产业的产出质量与管理水平, 确保产业健康、有序发展。二是规模化,规模化的生产有助于降低经济成本,一定的产业集中度有利于产业良性发展。壮大安全应急产业的总体规模,推动产业集聚发展,实现规模化生产与经营,最大限度地发挥其规模效应,增强相关企业的市场竞争力,提高安全应急产业整体运行效率。三是专业化,打破现有的专业划分、军地分割、区域分割、行业分割,围绕安全应急产业链条,建立专业化社会分工体系,基础分工研发、生产、经营和服务,逐步摆脱局限于单个领域、单个专业的发展格局,优化资源配置,提高经济效率。四是市场化,转变安全应急产业资源的配置方式,让市场机制在资源配置中发挥决定性的作用,逐步实现以市场配置为主的转型,构建与我国市场经济体制相适应的安全应急产业体系。五是集成化,建立安全应急产业内部的资本、技术、人员以及其他相关要素之间,以及安全应急产业涉及的各个方面各个环节之间的有机联系,把分散的产业要素进行整合,充分发挥优势互补的集成效应。

 

以科技驱动安全应急产业发展

 

  朱伟提出,在安全应急产业链上游,实施“政府主导的产学研联盟”发展模式。政府主导型是充分发挥政府在安全应急产业领域的主导作用、借助政府的组织资源来组织和推动安全应急产业化的模式。通过产学研联盟实现针对有明确需求的技术联合创新,有效整合资源,加快促进行业的技术进步和创新能力的提高。这种模式一方面可以分担各主体的投资风险,另一方面可以促进资源互补和多学科之间的交流与融合,促进技术知识快速扩散。

  在安全应急产业链中游,实施“龙头企业带动型”发展模式。龙头企业带动型是以技术经济实力较强、有竞争优势、有辐射带动能力和社会化生产与服务的模式。以龙头企业为主的发展模式意味着产业发展的各种资源(资金、劳动力、技术)的集中度更高,主要掌握在一些大企业中,发展的动力主要来源于规模经济和不断适应市场需求的创新。大企业为主的发展模式可能会使产业在短时间内实现迅速成长。

  在安全应急产业链下游,实施“中小企业主导并与大企业共生”发展模式。直接面向用户端和市场端,从市场化的角度来看,一个以中小企业为主体、充分竞争的市场结构更有利于这个阶段创新成果的产出。因此,这个阶段可以选择中小企业主导并与大企业共生的产业发展模式。在这种发展模式下,应尽可能促成企业形成产业集群发展,集群内企业因更加专注而容易创新,同时企业的知识创新很容易外溢到区内的其他企业,使得新技术在产业集群区域内达到共享。

 

两个对接、三个结合与四个工程

 

  谈到对未来安全应急科技和产业发展的路径建议,朱伟提出了两个对接、三个结合与四

个工程。

  两个对接。一是企业与科研机构对接。促成大企、大院、高校的战略合作,发挥科研机构作为智力资源枢纽的作用,积极对接大型企业和中小微企业以及各类研究院所资源,推进资源的聚集、共享与整合。统筹部委产业、政策资源与科研、技术、人才资源,协作互动、共同推进,形成安全应急产业关键领域重大突破,组建安全应急产业联盟或协同创新中心。二是技术研发与市场需求对接。支持不同灾害事故规律、不同类型场所承载特性以及应急管理机制方面的研究工作,不断挖掘和清晰安全应急产业各种产品在各类突发事件预防、监测、处置、救援过程中的需求。通过设置满足应对复合型灾害和保障重要场所的科技项目,引导先进技术与安全应急需求对接。

  三个结合。一是与政府需求结合,产品能够满足政府需求。二是与社会管理结合,社会公众有着多元需求,是一个巨大的、开发尚浅的市场。做高端制造业的同时,考虑经济实用能够走进超市的小型应急救援产品。三是与其他产业的结合,包括物联网产业、视频产业、养老产业、地理信息产业等。

  四个工程。一是安全应急产业标准体系建设工程。制定适宜产业发展的应急管理国家、行业、地方和团体标准,建立利于产业发展的相关公共安全应急标准化体系,合理规划在3~5年提升或完善各项标准,为产品应用提供依据。二是安全文化建设产业培育工程。利用各类科普宣传平台,充分发挥现有应急管理理论技术成果,融入虚拟现实、交互仿真等技术,提高安全文化建设水平,为产业培育需求,促进产业发展。三是大型企业龙头作用带动工程。鼓励大型企业自身对应急科技研发和产业发展的加大投入,并配套资金,发挥龙头作用,带动中小企业或科研机构成果转化,对接需求,弥补大型企业可能存在的短板技术,促进资源整合,形成一体化的解决方案,通过多种形式共同引领产业发展。四是政府和社会需求对接工程。建立应急产品和技术成果资料库,积极将各政府部门、社会管理等方面的应急科技需求与科研机构、科技企业对接,创造社会效益同时,带动经济效益的显著增长。

 

 

张素娟:南南框架下的减灾国际合作

 

  “南南合作”是指发展中国家之间在经济和技术等领域内的广泛合作,因发展中国家多在南半球,故以“南南”指代之。

 作为联合国最大的发展机构,联合国开发计划署旨在帮助各国减少贫困,消除不平等,实现包容性发展,致力于通过优化政策制定,发展领导力,促进伙伴关系发展,加强体制能力建设,提高发展韧性,从而实现可持续发展。联合国开发计划署驻华代表处灾害管理处处长张素娟介绍了联合国开发计划署驻华代表处灾害管理处近年来在减灾方面的南南合作实践。

 

南南合作基金使用机构

 

2017年,联合国开发计划署很荣幸成为了商务部第一批南南合作基金的使用机构。据张素娟介绍,安提瓜和巴布达、巴基斯坦、尼泊尔等国家遭受严重自然灾害后,中国商务部计划对其进行人道主义援助。由联合国开发计划署这样的国际机构直接与受灾国家对接,可以更加快速有效实施援助。联合国开发计划署把对方的需求进行了解、评估,通过商务部申请到了1700万南南合作基金,全部都提供到了这五个国家作为他们灾后的救助及早期恢复使用。



 联合国开发计划署驻华代表处灾害管理处处长张素娟


亚洲社区综合减灾合作项目

 

  亚洲社区减灾合作项目是联合国开发计划署与民政部合作的项目,目标是进一步加强区域合作,通过社区减灾经验交流,为亚洲灾害频发的国家建立更强大的全球合作网络,是非常典型的南南合作项目,项目共两期,第一期与原民政部救灾司合作,第二期与现在的应急管理部国家减灾中心合作。

  项目取得了增进中国和其他亚洲发展中国家对灾害管理领域的国际发展实战的共识,通过试点示范社区交流展示减灾经验,提高了中国和其他亚洲发展中国家的减灾能力,形成了社区综合减灾信息共享与服务平台的建设等成果。

 

中亚应对气候变化作项目

 

  据张素娟介绍,中亚应对气候变化合作项目是联合国开发计划署南南合作减灾项目中比较成功的项目。在这个项目中,联合国开发计划署跟16个国家伙伴部门搭建了很好的关系。项目开展国家防灾减灾及应对气候变化的风险评估工作,促进社区风险管理在各个层面上的平等交流、共同学习和示范展示,制定减灾及适应气候变化方面的政策,并分享相关知识。

 

哈尔滨:整合力量资源 推进应急管理立体化宣传

 

 黑龙江省哈尔滨市应急管理局宣传办主任满旭波代表哈尔滨市应急管理局介绍了挂牌以来,哈尔滨市深入贯彻习近平总书记关于应急管理工作系列重要指示精神,落实应急管理部关于新闻宣传工作部署要求,加强政府、企业、社会各层面宣传资源和力量统筹,立体化推进应急管理宣传工作的做法。

 

六项措施强化宣传资源和力量统筹

 

  强化组织领导,统筹协调推进。据介绍,哈尔滨市成立应急管理新闻宣传工作推进领导小组,市应急管理局主要领导担任组长。推进办公室设在市应急管理局宣传办,站在全市高度构建应急“大宣教”格局,协调部门、地区、单位,汇集人力,共享智慧,全面推动全市应急管理新闻宣传工作。

  建立区县、部门、企业应急管理新闻宣教队伍。各区县(市)、市直部门、重点企业分别明确主管应急宣教工作负责人,并指定具体工作人员和供稿通讯员。将应急新闻宣传列入责任目标考核项目,对供稿采用情况、宣传重点工作完成情况进行考核。

 建立联席会议制度,构建高效顺畅的工作机制。联席会议成员为市直有关部门、区县(市)政府应急宣传工作负责人。为使会议取得实效,会议采取市直部门与区县(市)分组召开,逐一汇报,交流讨论的形式,推动全市应急宣传工作,解决遇到的难题。

  构建应急管理立体化新闻宣传报道网络。哈尔滨市应急管理局积极与人民网、新华网、东北网、黑龙江日报、哈尔滨日报、哈尔滨市电视台、新浪网、凤凰网等18家不同类型、不同层面、不同性质的媒体沟通,组建应急宣传媒体微信群,定期召开媒体座谈会。全市建立起立体化宣传报道网络,实现同一宣传内容多媒体生产、多渠道传播、多形态展现。

  组织开发应急宣传系列产品,多方位推广,多载体呈现。据介绍,哈尔滨市应急管理局集中综合开发,各区县(市)、部门、单位结合职能专项开发,共同研发应急安全图片、视频、音频等系列宣传品,推送政府、企事业单位使用,利用电视、电台、电子屏等各种载体播放。

  协调与民生密切相关企业和传媒公司开展应急公益性宣传。通过上门走访、去函沟通、下发通知等多种方式,协调地铁集团、交通集团、燃气公司、分众传媒等单位为社会化应急管理宣传助力,为提高全社会公众安全素质作出贡献。

 

立体化推进应急管理新闻宣传工作

 

  强化应急管理新闻报道,营造良好舆论氛围。在哈尔滨电视台开辟《安全领航》专栏,每年播出48期。在百姓关注的“哈尔滨新闻”“都市零距离”栏目,播发应急工作动态,在各电视节目中间播放应急公益广告和滚动字幕。与哈尔滨广播电台联合开办《应急在线》节目,剖析应急案例,普及应急知识,解答市民疑惑。在东北网、龙江应急、哈尔滨日报等媒体相继开设应急安全专栏、专版宣传普及安全知识,分批次曝光违法违规企业。

  借助新媒体网络直播,扩大应急宣传范围和效果。在传统媒体宣传不断加强的同时,哈尔滨市积极探索借助新媒体开展宣传,扩大宣传效果。2018年,省市政企联动应急演练、“安全生产咨询日”等活动,东北网、凤凰网、新晚报ZAKER等新媒体进行实时网上直播,大大提高了公众的关注度、参与度,扩大了应急管理宣传的受众范围。

  选树先进人物,示范引领,推动各领域应急管理工作。面向全行业、全领域、全社会选树应急管理工作先进典型人物,开展“安全卫士”评选活动。为使更多公众知晓、参与活动,关注安全,哈尔滨市安委办专题制作了“安全卫士”评选宣传片,并通过电视、广播、报刊、网络、影院、商场视频等各种载体进行全媒体宣传。

  强化企业应急管理宣教,推动主体责任落实。编织安全宣教微信公众号,把法律法规、警示案例等推送至企业负责人、管理干部,直至一线员工。哈尔滨市开展百万员工大培训活动,分行业部门、应急系统、生产经营单位三个类别举办应急管理与安全生产法律法规知识竞赛。选取哈尔滨市典型事故案例,拍摄警示教育片《生命不容漠视》,开展警示教育。

  强化校园应急安全宣教,将应急安全知识普及到家庭。将安全教育纳入教学计划,在114所中小学校、幼儿园建立“安全教育基地”。以防踩踏、火灾逃生、建筑坍塌、溺水急救等内容为重点,各学校每学期组织开展应急演练活动,增强应急逃生能力。交警支队、消防支队等部门有计划、系统地深入校园开展应急宣传教育。组织开展“小手牵大手”“我把安全带回家”等活动,让安全教育通过学生进入百姓家庭。




哈尔滨市应急管理局宣传办主任满旭波


  强化机关宣教,推动党政部门履行责任。哈尔滨市人民政府官网、哈尔滨新闻网、18个区县(市)政府官网、30余个市直行业部门网站全部在首页建立安全专栏,构建了应急安全立体化网络宣传阵地群。市安委办编制了《领导干部安全生产学习读本》,并向市委、市政府、市人大、市政协、市各党政部门、各区县(市)党委、政府700余名领导干部赠阅。市安委办宣讲团深入各部门、区县(市)解读《地方党政领导干部安全生产责任制规定》,促进党政领导干部履行安全职责。

  强化社区应急管理宣教,建造美好安全家园。哈尔滨市红十字会深入社区组织开展应急知识与技能的宣传普及。全市建立10个固定消防体验馆,在城市多个广场临时设置“消防疏散逃生体验屋”,邀请市民参观体验。

  强化农村应急管理宣教,增强农民应急安全意识。在农村集市、村庄等地点,通过挂横幅标语、设摊咨询等方式开展安全宣教活动。通过张贴宣传海报、乡村广播、集中观看警示片等多种方式开展农村道路交通安全、有限空间作业等安全宣教活动。县(市)创作和排练村民喜闻乐见的应急安全文艺节目,举办安全主题晚会,请广大村民观看。

强化公共场所应急管理宣传,将应急安全知识带到百姓身边。开设安全宣传公交专线,在车载媒体上投放安全广告。借助公交车车体进行安全宣传,在站台橱窗内设置安全图片。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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