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优化专委会工作机制的探讨

2020-03-24
来源:中国安全生产 作者: 杭州市西湖区应急管理局 朱正磊


   自2016年推行实施“1+X”专委会工作机制以来,杭州市及下属各区、县(市)均在原本级安委会架构下根据属地自身特点新建专业安委会以加强对重点行业领域的监管。通过这几年来的实践,虽有一定效果,但整体来看,专委会工作机制离期望的效果尚有差距,相较于投入的行政成本,其取得的行政收益仍显不足,亟待优化和改进。本文将以杭州市西湖区为例,就专委会工作机制进行探讨。

 

  关于专委会工作机制的缺陷分析

 

  安委会,是地方政府为统筹协调各属地政府和负有安全生产监管职责的部门更好地开展安全生产监管工作而成立的非常设机构。设立非常设机构以达成某项综合性目标是政府在社会治理过程中比较常用的方法,以此来弥补单一职能部门在权限上的不足,并通过政府“更高的权威来协调各平级部门之间的关系,打破部门间壁垒,加强相关部门之间的横向沟通”。但是,非常设机构的弊端也十分明显,其本质还是由于在当前条块结合体制下管理权限交叉重叠,加之有效行政协调制度的缺失所导致的无奈之举。同时非常设机构在审批、运行、财务方面较为随意,缺乏严格规范的管理,极易导致非常设机构的盲目建立和扩张。

  当前的专业安委会制度,本意是将原安委会中职能分工接近的成员单位进行重新编组以加强对某一重点行业领域的监管,但本质上非常设机构原本就类似“临时(违章)建筑”,如今非常设机构下面再加设非常设机构,无异于在“临时(违章)建筑”上面再加盖“临时(违章)建筑”,更是放大了非常设机构的缺陷,同时还带来了以下四个直接矛盾。




  诺斯古德·帕金森在其经典著作《帕金森定律》(Parkinson's Law)中提出的关于官场病的形象表述,即“在行政管理中,行政机构会像金字塔一样不断增多,行政人员会不断膨胀,每个人都很忙,但组织效率越来越低下。”安委会成员单位不断膨胀,专委会增加层级,整个安委会架构有如上升的金字塔越加臃肿。

  一是部分成员部门未编入任何专业安全生产委员会。如纪监、组织、宣传等部门,原本就与安全生产监管无直接联系的,被排除在专业安全生产委员会之外,其处境更加尴尬。

  二是部分成员部门被同时编入多个专业安委会。如应急管理、住建、城管、交警、消防救援等负有重要安全生产监管职责的部门,同时涉及多个重点行业领域的安全生产监管工作,削弱了专业安委会的存在意义。

  三是同个专委会的成员部门分属不同上级分管领导管辖。这是专业安委会制度的主要问题,原本非常设机构十分倚重上级领导的权威对各平级部门进行指挥调动,在专业安委会制度下,由于涉及多个上级分管领导,必然在请示、指挥上增加流程环节,降低行政效率。

  四是削弱专业安委会之外行业领域的安全生产监管。目前的专业安委会按照选定的数个重点行业领域划分,相应的,当涉及其他行业领域的安全生产监管工作时,则需要回到原有安委会模式,由安委会越过专业安委会直接指挥,同时在限定了专业行业领域之后,也会导致对非专业行业领域的重视程度下降。

   专委会制度建立之初(当时尚未机构改革,故沿用原单位名称),西湖区共设有13个专委会,目前即将增加至15个,仍处于扩张之中。为尽可能地规避同个单位涉及多个专委会以及同个专委会成员单位涉及多个分管区领导,再加上还要尽可能地做到重点行业领域全覆盖,西湖区专委会在设置上虽然煞费苦心但仍存在一些问题:有的专委会只有牵头部门一个成员;有的专委会负责的行业领域过于宽泛等。

 

  关于专委会工作机制的优化建议

 

  事故导向、弃全求精。鉴于以上分析的专委会工作机制的缺陷,建议按照“事故导向、弃全求精”的原则对专委会进行重组。从行政资源、法律政策、监管实际等诸多因素考量,想要通过建立数个专委会来加强对全社会所有重点行业领域进行全覆盖监管肯定是不可能的,因此必须要予以取舍,而以事故导向(违法违规导向)作为衡量取舍的标准在当前形势下显示是一种合理且必然的选择。因此建议在对一定时间以来(如近三年、近五年内)所有事故(行政处罚)进行系统性梳理,尤其是通过分析事故发生原因(主要违法违规行为),抓住真正事故易发、多发的关键行业领域建立专委会(如在餐饮场所、工程运输、建设施工等长期以来事故居高不下的)来重点加强监管。

  避实就虚、直击焦点。对于监管职责分工较为明确(监管体系机制较为成熟)、法律政策依据较为充分、安全隐患风险较为稳定的行业领域(如水上交通等)不建议再建立专委会进行重复加强,同时涵盖面过广的(如道路交通、消防、特种设备)也不建议单独建立(细化分解到餐饮场所、工程运输等),以免专委会之间交叉重复。由此,建议重点关注在监管职责分工不明却又安全风险隐患集中的监管黑点(如餐饮场所),通过建立专委会来积极调和监管矛盾,形成共识,力所能及地开展监管。

  定期评估、明确分工。为了避免专委会的无限增加膨胀,专委会的构成应当每隔一定时间(如每两年)进行重新评估调整,一些通过机构改革、法律政策修订已经趋于明确完善的,安全形势显著改观的行业领域可以酌情精简专委会,或取消或整合,以保持专委会机制的整体运行效率。同时,专委会的建立应当更加周密。一方面是审慎地选择成员单位,应以最相关、能管到(人员力量足够、具有许可或执法权限等)要素选择成员单位;另一方面是通过明确分工来规避不应由政府承担的主体责任,在法律政策支持的前提下明确各成员单位的分工,使各成员单位有的放矢,各司其职,不缺位也不越位。对于一些没有法律政策支持的敏感环节,如瓶装燃气的使用环节(尤其是超量、未及时关闭阀门、胶管破损等没有明确罚则制约手段),通过出台并公布《餐饮场所安全指导意见》形式,将相关安全规范明确告知经营业主,明确纳入生产经营单位主体责任,即使发生事故,在已经按照文件行使工作职责和履行告知劝导义务的前提下,应当能将责任追究的程度降到最低。

 

  优化专委会工作机制

 

  在安全生产监管中普遍遵循的事故预防原理,即通过管控“人的不安全行为”与“物的不安全状态”,也就是采取人防与物防的手段来预防事故发生。因此,通过监督与管理分离,对应开展人防与物防,形成各有侧重,双向治理的新型管理模式,能够有效避免因监督和管理间的交叉重叠所导致的行政资源浪费,进一步加强人防与物防各自领域的专项投入,从而显著提升安全生产监管效率。

  参考“综合执法”理念,将现有具备行政执法权力的监管部门中的监督(检查执法)部分和管理(许可审批)部分进行拆分并重组为两个相互独立的综合监督部门和综合管理部门(许可审批中心),而原各部门中的另一块管理职能,即宣传教育部分则借鉴市级层面,成立基层(县级)宣教机构,专门负责开展包括职业培训在内的宣教工作。

  按照此设想,综合监督部门将显著提高检查执法的全面性,弥补原各部门间的跨行业(领域)监管短板,有效避免重复检查;综合管理部门能够大幅缩减许可审批中的人员投入,进一步实现一站式审批,提升政府服务水平;基层宣教机构更广泛地开展“大安全”的宣传。同时,监督管理分离,还能缓解政府“既是裁判员,又是运动员”的矛盾,增加政府行政行为的透明度。

【责任编辑:cheng】