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抗击疫情的应急管理思考

2020-03-15
来源:中国安全生产 作者:/中关村一带一路产业促进会安全风险应急管理专委会 中汇兴峰(北京)安全科技有限公司 金星慧

 

  

   新冠肺炎疫情的爆发,如同洪水猛兽般席卷全国。面对突如其来的严峻考验,即便我们有了17年前抗击“非典”的经验,在这次抗击重大疫情中,仍然凸显出我国应急体制改革、疫情信息报告迟缓、突发事件舆情引导和专业发声不够及时、先期处置社会力量动员不够、医疗队伍及应急物资紧缺等应急装备工作尚需加强方面的问题。这就需要我们反思,面对来势汹汹的“黑天鹅”事件,如何有效应对、及时防控、科学施救、精准治理,提高我国突发重大公共卫生事件预防和应急准备的能力。因此,笔者浅谈以下几个方面的思考。

 

我国应急管理体制改革的问题与思考

 

  2018年,我国进行了应急管理改革,把国务院应急办的职责纳入到新成立的应急管理部。但新的应急管理部主要承担应对自然灾害和事故灾难两大突发事件。从行政级别上讲,应急管理部与国家卫健委是同级的架构,应急管理部协调公共卫生突发事件的应急准备和应对,也存在一定困难,但突发事件应急管理办公室又设在应急管理部,应该履行突发事件应急值守、信息汇总和综合协调的职能。从这次新冠肺炎的疫情来看,它已经超出了公共卫生应对的一个范畴,疫情引发的一系列社会风险,已经成为一种具有高度不确定性、高度复杂性的社会危机。应急管理部在应对此次疫情中只能在系统的职责范围内部署疫情防控应急工作,这也充分说明我国的应急管理体制还需要不断完善。笔者提出两点建议:一是面对突发的重大公共卫生事件,需要建立国家层面、具有最高指挥权的应急体制,充分发挥我国集中力量办大事的制度优势,应对复杂且影响范围大的重大公共卫生事件,把各类公共事件的应急指挥办公室设在应急管理部,赋予应急管理部先期处置权、综合协调权,在国家更高层面应急指挥部的指导下开展应急处置工作,建立常态化的应急联防联控机制,完善各类突发事件的预防预警和应急准备,把各个部门都协调起来,真正的发挥应急管理部的综合优势和各个部门的专业优势。二是各级党委和政府结合实际,担当起自己分内的公共应急管理责任,建立以“属地管理”为主的应急制度,下放县(市)、乡镇(街道)等基层政府处置各类突发事件临机决断的权力,充分发挥属地应急管理第一线预防、监督、应急响应的首要职责。上级和中央的力量在地方的请求或扩大响应时介入,形成上下联动、共治联防、响应迅速的应急体制。

 

突发疫情信息发布不及时,权威信息发布不准确的思考

 

  疫情的起点为20191208日,武汉卫健委报道首例不明原因肺炎患者发病,转折点为123日的武汉“封城”。武汉市卫健委疫情信息的公开通报在武汉市和湖北省两会期间出现中断,跨时10天且公开通报出现多次未发现“明显人传人”和“医护感染”。对比国家应急响应的举措,202011日,国家卫健委成立了疫情领导小组;202012日,中科院武汉病毒所获得2019新型冠状病毒全基因组序列;202013日,中国开始向美国通报疫情信息和防控措施、向世卫组织和周边国家通报疫情;202014日,国家疾控中心研制出对新型冠状病毒高特异性的PCR检测试剂;2020115日,国家疾控中心内部启动一级应急响应,国家卫健委发布第一版诊疗方案等,充分说明了疫情信息在传递和流传过程中存在着严重的不对等。这些导致了疫情信息的汇报、决策、公开、行动上错失了最佳的预警和先期处置时机,造成了殃及全国的严重疫情。从应急信息管理的角度分析,重大公共卫生事件应急信息包括三个方面:一是对灾害和威胁本身的认识,如对病毒及其传染性、危害性的认识,临床诊疗和应急处置的措施和方法客观上有一个不断深化的过程;二是灾情信息,灾情损害的程度、区域、部位以及后续威胁对应急指挥和资源的调配至关重要;三是公众信息,让公众及时了解灾情、疫情状况,自觉做出配合。这三方面的信息在应急过程中都会出现不对称的状况,导致信息的失真、混乱、不畅,造成应对的失误、资源的浪费乃至引发公众的恐慌。笔者建议,一方面,利用现代信息技术,建立权威的应急信息共享发布平台,信息发布成员有党政部门、医疗专家、风险管理专家、媒体和社会心理学专家,提供权威、可信、及时、专业的应急信息,畅通信息提供渠道;另一方面,建立信息辟谣机制,及时发布权威准确的信息,正确理性的引导广大群众,避免因谣言炒作引发的舆情焦点和次生危害。

 

医疗设施、医疗队伍及物资紧缺的思考

 

  应急的本质特征就是时空的局限性,事件往往出现在特定的空间区域并带有极强的时间紧迫性。这一特征决定了在特定的时空范围内,应急资源(人力、物力、财力)必然会出现相对的短缺。此次应急过程中出现的“口罩荒”“防护服短缺”“病床不足”等问题是不可避免的,而真正的问题是如何在尽可能短的时间内实现资源的最优化配置。

  应急资源的配置取决于两个方面:第一,应急资源的储备;第二,应急资源的调配机制。在第一个方面,实事求是地讲,任何储备都是不够的。美国的《医疗与公共卫生特定部门应急计划》指出:美国每年有2.62亿人次去医院急诊科挂号。正常情况下,80%的医疗资源和60%的病床都被占用,任何重大公共卫生事件都将意味着不堪重负。美国提出的解决方案是:建立政府(跨部门)、企业、社会组织之间的“伙伴机制”,动员全社会参与应急资源的储备、输送与分配。笔者建议,在医疗物资储备方面,一是采取市场配置的方式,存物于医疗企业、常备在社会救援组织,采取政府购买服务的方式,依托医疗企业和社会救援组织存储大量物资装备,解决储存场地、人员和更新等问题;二是一些特种装备物资要有专门的厂家和场地储存生产,如针对此次疫情中消毒剂的供应,依托有一定实力的生产消毒液的企业。在医疗队伍方面,防疫队伍是医疗救援专业队伍,面对重大疫情时,仍然存在人员紧缺的问题,一方面可以让综合消防救援队伍和各专业救援队伍,甚至社会救援队伍参与防疫并成为其中重要力量。很多国家的消防本身就承担院前急救的职责。2019年,应急管理部组织赴莫桑比克国际救援队开展国际救援,其中就有开展医疗诊治、防疫消杀等任务;另一方面,建立公民和企业的“自助+互助”主体应对模式,让每个人、每个机构把防灾作为自身的课题,普及通用技能,提高个体防护能力,做好常态化应急准备工作。在新建防疫医院的未来发展方面,针对新冠肺炎疫情,武汉新建了火神山医院和雷神山医院。疫情应对结束后,要不要长期保留这些医院?笔者建议,政府建立一个相对灵活的市场运行机制,留住一流的人才、一流的医护人员,建立利于长远发展的常备防疫医疗救援机构。

 

防控应急处置措施不当的思考

 

  多地启动了重大突发公共卫生事件一级响应,一些地方政府和行政主体在应对疫情过程中采取了“隔离群体无限扩大化”的过激做法,如超范围限制居民出行。这在非常时期固然有一定合理性,但考虑到现实情况的复杂多变,极可能对患有其他疾病居民的正常就医造成干扰,相关做法一定程度上制造了新的“次生灾害”,极易引发新的混乱和无序。在重大灾害面前,混乱和无序永远都是最大的危害。中央“应对疫情工作领导小组”成立之日即强调,疫情防控的工作原则是“依法、科学、有序防控”。“防控”必须在依法、科学、有序这三个限制性前提下进行。约翰霍普金斯大学彭博公共卫生学院流行病学专家Jennifer 呼吁:在应对突发公共卫生事件时,不仅要考虑这些措施是否有效,还要验证和评估其最终结果究竟如何。虽然我们希望尽最大努力保护健康,但我们不希望采取的措施对社会和经济造成比病毒本身更大的损失。所以在应对过程中,必须不断评估应对策略是否与应对预期结果相匹配并在获得新的反馈后,及时进行相应调整,做到科学施策,精准治理。

 

应急处置系统性的问题思考

 

  公共应急是一个复杂的、系统的工程,针对等级高、强度大的“疫情灾害”,常常诱发系列相关灾害,形成“灾害链”。无论是从应急管理的角度,还是从防治疫情本身出发,在应急抗疫的当下,从决策者到执行者,必须对“新冠肺炎疫情”及衍生的相关治理问题加以系统应对,而不是组织目标单一的“防控战役”。疫情灾害的应急举措会影响到国民经济和人民生活的各个方面。因此,减少伤亡不是应急管理的唯一指标,如何让企业和国民经济提升抗灾的业务连续力(BCP)从而保持经济发展,如何让民众尽快重建和恢复日常生活也应该在应急管理的全盘考量之内。在确保做好科学防控的同时,有序推动恢复正常生产,既为疫情防控提供更好保障,又切实维护正常经济社会秩序。

         日本提出了兼顾生命救助和经济可持续发展的“防灾强韧性模式”。美国将应急管理的使命明确为五个方面:预防(Prevention)、保护(Protection)、缓解(Mitigation)、响应(Response)和恢复(Recovery),特别强调了快速恢复能力(Resilience)的建设。

  当前正处于防疫决战的关键时刻,确诊、疑似人数增量放缓,是否处于拐点,有待观察。随着疫情防控工作的持续推进,应急管理者应在预判疫情态势后,尽快完善相关预案:疫情出现拐点后,如果放松隔离,如何继续做好防疫工作?如何助力社会经济的持续发展,重建和恢复民众正常生活?如果继续隔离,如何舒缓企业、民众的生产生活困境?

  最后,笔者坚信,在强大国力的保障下,我们众志成城、万众一心,一定能够打赢这场疫情防控的攻坚战。

【责任编辑:cheng】