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创新中突破: 地方应急管理改革实现良好开局(上篇)

2020-03-01
来源:中国安全生产 作者:

 

策划人语

  我国是自然灾害多发频发的国家,应急管理工作与人民群众生命财产安全息息相关。20191129日,中共中央政治局就我国应急管理体系和能力建设进行第十九次集体学习。中共中央总书记习近平在主持学习时强调,应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分,承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责,担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。要发挥我国应急管理体系的特色和优势,借鉴国外应急管理有益做法,积极推进我国应急管理体系和能力现代化。 

  2018416日,应急管理部正式挂牌成立。2018929日,海南应急管理厅挂牌成立,全国首个省级应急管理厅正式挂牌。到2019年初,全国31个省级应急管理厅局已全面组建,随即,市(区)县两级应急管理局也完成了挂牌,截至目前,部分省市乡镇街道应急管理站(所)基本成立。至此,我国应急管理改革的触角延伸到乡镇农村,新时代中国特色应急管理组织体制初步形成。

  一年多来,我国地方应急管理体制改革坚持边组建、边应急、边防范、边监管,各地方政府大胆创新、不断突破,在不断总结经验的基础上,初步构建了适合地方应急管理发展和工作需求的应急管理体系,保障了经济社会的稳定发展和人民群众生命财产安全。从总体来看,增强了应急管理工作的系统性、整体性、协同性,各地出台了地方应急管理改革规章制度;构建了较为健全的应急管理体制;整合了应急相关的各方人员力量;初步形成了地方防灾、减灾、救灾的工作机制;逐步形成了具有各地方特色的应急管理改革模式。从效果看,各地灾害防治和安全生产监管的整体能力显著增强,自然灾害损失、生产安全事故有所下降。本刊近期陆续走进部分应急管理改革的先锋省份,分上下篇报道他们在地方应急管理改革的创新和突破,为其他地方应急管理事业改革提供借鉴,从而增强应急管理事业改革的信心,勇毅笃行,努力开创应急管理事业的新局面。

 

全新起航:四川应急管理和安全生产良好开局

  

全新的事业,全新的队伍,全新的征程,全新的风采。2019年,四川应急管理系统在频发的突发事件中紧急驰援、联合作战,有力防范和应对了一系列重大风险和灾害,在应急响应和处置中展现出了全新的风采。



德阳四川金路树脂有限公司危化救援队进行现场演习

 

应急管理驶入“快车道”

 

  四川是全国洪涝、地震和森林火灾等自然灾害重点防控区域和重点省份,加上安全生产形势严峻,应对灾害事故的压力很大。

  “我们长期处于一种战战兢兢、如履薄冰的应急状态。要想在紧急情况下不手忙脚乱,加强应急值守十分关键。”四川省应急管理厅相关负责人介绍,应急管理厅强化领导带班和24小时应急值守制度,要求各单位和部门的主要领导必须24小时保持通信畅通;带班领导和值班人员必须24小时在岗在位;职能业务部门人员必须24小时待命,并在节假日建立双主班、双副班值班制度,确保在紧急情况或突发事件出现后,可以第一时间准确通报响应、开展抢险救援。

  安全生产是四川省应急管理厅另一项重要职能。20191-5月,四川省各类生产安全事故起数、死亡人数、受伤人数同比减少241起、128人、137人,虽然同比呈现“三降”趋势(分别下降32.3%19.2%33.1%),但较大生产安全事故有所反弹,事故起数和死亡人数同比分别上升109.1%113.2%2019年发生的达州市瓮福化工有限公司“3·3”较大气体中毒、成都市武侯区佳灵路“3·6”较大火灾等事故,表明四川省全省安全生产形势依然严峻。对此,四川省应急管理厅积极推动责任清单制度试点。6月,四川省安全生产综合监管暨清单制管理工作动员部署视频会议召开,在四川全省推动容易引发生产安全事故的煤矿、危险化学品、烟花爆竹等30余个重点行业领域进行安全生产清单制管理试点。

  位于乐山市的四川永祥新能源有限公司作为四川省危险化学品行业安全生产清单制试点企业,要求每个岗位的工作人员都签订责任书。每人要在当天任务清单签字,让他们了解一天的工作任务,工作完成后,也要在清单实际工作情况栏进行记录。这样做能让每位员工清楚自己的安全职责所在,有效防止安全事故发生。“对大家来讲,这是压力,当然也是动力。”该公司负责人表示。

  如今,安全生产清单制管理除了在重点企业开展试点,乐山、泸州、德阳、新都等不少市(州)、县(市、区)的试点工作也在有序推进,安全生产责任清单被广泛运用。此外,四川省安委会在今年推出安委会成员单位安全生产工作述职制度。从2019年开始,四川省安委会成员单位主要负责人需就本年度履行安全生产工作职责情况进行述职,各单位主要负责人述职后,四川省安委会成员将按好、中、差3个档次分级评议。评议结果将作为主要负责人个人评优、评先、干部使用和表彰奖励以及责任追究的参考,并与年度各单位安全生产党政同责工作目标绩效管理考核结果挂钩。“出台述职制度,目的就是要督促相关责任人进一步压实安全生产责任,提升安全生产工作履职能力。”安办相关负责人表示。



达州队模拟瓦斯爆炸事故侦察科目演练


  在责任被进一步压紧压实之余,四川省应急管理厅也坚持打好各项制度的“组合拳”。编制了应急能力提升三年行动计划,推出生产安全事件指挥部工作规则,与西华大学携手共建应急学院,组建应急管理专家队伍不断创新应急管理和安全生产领域做法,打牢安全发展根基,应急管理和安全生产工作实现良好开局。

 

在考验中成为“生力军”

 

  四川应急管理厅成立之始,冲锋号角就已吹响。

  201811320时,即组建前夜,四川应急管理厅有关人员还在紧锣密鼓筹备第二天组建的相关事项。突然,险情传来,西藏自治区昌都市江达县和四川省甘孜州白玉县境内发生了山体滑坡,大量土石涌入金沙江造成堵塞断流并形成堰塞湖,严重威胁下游万余名群众生命财产安全,形势万分危急。114日,刚组建的应急管理厅即按照四川省政府领导指示投入到金沙江“11·3”白格堰塞湖应急处置工作中。

  因该次滑坡估算新增滑坡体约200万立方米,完全淹没了之前自然形成的泄流通道,再加上堰塞体坝高大大增加,自然泄流不实际,指挥部当即决定实施人工干预,并于116日敲定了最终方案——用机器挖掘出一条泄洪槽。

  挖槽,需要大型设备,在没有现成道路的情况下,为尽快将大型设备运送至坝体作业,前线指挥部迅即决定开辟则巴村至堰塞体14公里临时便道,陆路挺进堰塞湖。经过几十小时奋战,抢险人员在悬崖峭壁、泥泞江滩中打通了一条14公里的生命通道。1181430分,比计划时间提前18小时,第1台大型挖掘机成功抵达坝体指定集结地,后续10余台设备陆续抵达,开始挖掘泄洪槽工作。

  冒着现场随时可能遇到塌方、堰塞体溃坝、另一侧山体再次垮塌的危险,14台挖掘机和4台装载机,几十名机手换班不换机,24小时连续作业,终于在1110日上午,在累计开挖约2.4万立方米土石后,基本贯通2955米高程导流槽。1113日下午,金沙江“11·3”白格堰塞湖开始泄流。11141315分,白格堰塞湖成功过流泄洪,人员实现“零伤亡”。“这是应急管理厅的‘首战’,也是一次练兵 ,既检验了应急队伍,又积累了宝贵的作战经验,为日后的应急救援工作打下良好基础。”四川省应急管理厅相关负责人表示。

  20196172255分,四川省宜宾市长宁县发生6.0级地震。据救援协调与预案管理处处长章兴海回忆,地震发生时,他刚刚加完班回到家。“突然,小区的地震预警广播发出倒计时声音。我连忙掏出手机查看:长宁发生6.0级地震,震源深度16公里。想到当地很多民房烈度设防仅为6度,我来不及收拾行装便夺门而出。”章兴海介绍,当他赶到厅应急指挥中心时,厅当日值班领导正在与先期到场的各处室相关负责人紧急会商、研判震情。震后5分钟,应急管理厅启动二级响应,宜宾市、长宁县启动一级响应,消防、森林消防救援队伍紧急出发,正在宜宾演练的12支矿山救护队立即向震中挺进;8分钟,四川省政府启动二级响应;20分钟,厅指挥中心获取到最高烈度区域和灾害预评估范围;30分钟,武警、民兵、医疗卫生等救援力量陆续出动;40分钟,应急厅先遣队携带三维扫描、卫星通信等装备赶往灾区;60分钟,应急厅第二梯队紧随四川省领导直奔震中。

  “我是随先遣队赶往震中的,在我们抵达震中时刚好凌晨3点。”章兴海回忆道,“那时双河镇断电,四周漆黑一片,唯一亮着的,就是救援队伍的车灯,从远到近、由弱到强、不断汇集。”

  震后7小时,应急救援联合指挥部成立;震后8小时,应急管理厅派出的五千多人的救援队伍,完成了进村入户拉网式搜救工作,57名被废墟掩埋的群众先后获救。

 

在管控中筑牢“安全网”

 

  据应四川省急管理厅相关负责人介绍,针对严峻的安全生产形势,应急管理厅坚持安全第一、警钟长鸣,关口前移、整体防控,综合运用整治、执法、曝光、约谈、暗查暗访、综合督查、联合惩戒等手段全线出击,积极防范化解各类风险挑战,最大限度减少人员伤亡和财产损失。

  2019年以来,面对四川省安全形势最为严峻的煤矿行业,应急管理厅重拳出击,向煤矿安全事故宣战。“我们部署推进11项重点工作,各级安全监管部门严厉打击‘五假五超’‘三瞒三不’等非法违法行为,严格落实停产整顿、关闭取缔、上限处罚、追究法律责任‘四个一律’等执法措施,持续保持严管重罚违法违规行为的高压态势,坚决扭转煤矿安全生产被动局面。”应急管理厅煤矿安全监管处处长张学广表示。

  5月,四川省安办、应急管理厅督导组一次随机抽查过程中,发现威远县红炉井煤矿存在重大安全隐患并涉嫌严重违法。为确认违法事实,四川省安办、应急管理厅抽调有关处(室)、省安全生产监察执法总队的9名执法人员和17名四川省安全科学技术研究院专家组成专案组对该矿展开调查。



犍为县成功转移航电淘金沙人员


  “在调查取证期间,该煤矿极不配合我们的工作,我们问他们问题,一味拖延、欺骗、隐瞒,不肯如实交代他们的违法事实,当时调查这个案件阻力不小。”专案组负责人介绍,为了坚决遏制煤矿事故发生,专案组抗住了层层压力,通过制定调查清单、现场查阅资料、询问了解、勘验测量、图实印证、调查取证和专家论证,查明了该煤矿存在图纸资料作假、隐瞒采掘工作面、未按批复的设计施工等重大安全隐患和违法行为的事实。“这些问题十分严重,暴露出企业要钱不要命,漠视矿工生命安全,冒险蛮干、冒险作业等问题。”一位参与调查的专家介绍。最终,该矿被处以445万元的罚款。

  64日,随着“嘀”的一声汽车鸣笛声,一辆川A牌照大巴车缓缓驶进四川之江高新材料股份有限公司,为期5个月的四川应急“2019保平安”监管执法专项行动就这样拉开了序幕。

  在这次首期执法行动中,四川省应急管理厅抽调四川省安全生产监察执法总队、成都市、泸州市、绵阳市应急管理局有关执法人员和省安科院及四川大学有关化工安全专家组成专项执法检查组,会同遂宁市、蓬溪县应急管理局对该公司进行了专项执法检查。

  “现场执法、调查取证和询问环节并不顺利,我们遇到了许多难题。”四川省安全生产监察执法总队三支队副支队长徐培德记忆犹新。据他介绍,在对隐患取证时,相关责任人故意隐瞒有关违法事实,回避关键性的问题。为避免、减轻处罚,该公司法人张华还找到检查组以各种借口为自己说情狡辩,丝毫没有从本质上认知安全生产这个概念。

  最终,检查组发现之江公司存在30项问题隐患和涉嫌违法违规行为,其中有11项为重大事故隐患。“对于此等违法违规行为我们绝不姑息,必须严惩不贷。”徐培德告诉记者。

  以四川应急“2019保平安”安全执法行动、安全生产暗访督导、2019年“防风险保安全迎大庆”安全生产综合督查、整治煤矿安全生产非法违法生产等行动为引领,严守安全“红线”,防范化解安全风险,四川省安全生产形势总体稳定……据了解,2019年以来四川省各级应急管理部门共监督检查生产经营单位34079个,共实施行政处罚8190次,实施经济处罚罚款19320.10万元,责令停产停业整顿生产经营单位151个。

  站在新的起点上,四川应急管理厅将打造5个“最强”,奋力谱写四川应急管理事业新篇章。打造最强信念,将坚定信念落实到每个目标任务、每项具体工作的行动上,扛起保民平安的责任大旗;打造最强实战,把最强实战体现在应急处置、严格执法、隐患整治、高效救灾上,尽最大努力防范化解风险;打造最强本领,推动应急指挥协调、风险防范、救援处置和监管执法能力建设,全力应对各类风险挑战;打造最强力量,在建设应急团队文化、凝聚团队力量、锤炼防范力量等方面久久为功,凝聚奋进力量;打造最强堡垒,强化党组率先垂范作用,加强队伍作风建设、廉洁自律管理,推动党员干部在忠诚干净担当上作表率,践行初心与使命。

  “我们将以实际行动跑好新时代应急管理的接力赛,为促进四川乃至全国应急管理事业、推动治蜀兴川再上新台阶。”应急管理厅主要负责人如是说。

 

蹄疾步稳  陕西应急管理掀开新篇章

 

  陕西省应急管理厅组建一年来,始终坚持以贯彻落实习近平总书记关于应急管理、安全生产、防灾减灾救灾工作的重要论述及指示批示,坚持以党的政治建设为统领,坚决落实执行党中央、国务院和陕西省委、省政府的决策部署,紧抓重大事故和灾害风险防范,聚焦应急管理、安全生产、防灾减灾救灾重点任务,坚持边组建、边应急、边监管、边防范,加快机构和职能融合,蹄疾步稳、紧凑有序地做好机构改革各项工作,为确保全省安全生产形势持续稳定做出了积极努力。



煤矿技术人员正在进行安全检测


  “在转隶工作推进中,陕西省应急管理厅以‘合编、合心、合力’为目标,扎实开展谈心谈话、建章立制以及‘大学习、大培训’活动,保证了干部职工思想不乱、工作不断、队伍不散、干劲不减,实现了机构改革和日常工作相互促进。”陕西省应急管理厅厅长胡保存说。

  陕西省应急管理厅统一了干部职工对应急管理事业的认识,通过推进信息化建设,建立部门联动机制,牢牢守住安全生产基本盘、基本面等,为提升陕西应急管理能力和水平打下了坚实基础。

  截至目前,陕西事故总数、死亡人数和较大事故总数、死亡人数实现“四个下降”,全省安全生产形势总体稳定。

 

打造各方联动新模式

 

  陕西借助“一带一路”倡议东风,大力发展枢纽经济、门户经济、流动经济,正逐步成为高密度交通网的中心枢纽,为应急交通保障联动提供了物质条件。

  陕西省应急管理厅应急指挥中心分别与公安、气象、交通运输、铁路、航空等部门和单位建立了沟通渠道,优化了应急流程,有效对接各方应急资源,确保在突发事件时,重要信息及时报陕西省应急管理厅指挥中心,共同应对处置。

  在机构改革中,按照上下贯通、流程通畅的原则,陕西省在统筹原陕西省安监局和省政府办公厅应急管理、省公安厅消防管理、省民政厅救灾、省国土资源厅地质灾害防治、省水利厅水旱灾害防治、省农业厅草原防火、省林业厅森林防火等8部门职责,以及省防汛抗旱总指挥部、省减灾委员会、省森林防火指挥部、省抗震救灾指挥部等4个议事协调机构职责的基础上,组建设立了陕西省应急管理厅。

  组建后,陕西省应急管理厅统筹抓好应急管理、安全生产、防灾减灾救灾三项基本职能,切实发挥了大应急、大安全综合协调作用,有力提升了各项工作的整体质效。

  陕西省应急管理厅统筹完善队伍建设总体布局,最大限度地把半专业队伍提升为专业队伍,把专业队伍提升为综合应急救援队伍,总体提升陕西省应急救援能力。

 

推进“五项攻坚” 严考核

 

  陕西省应急管理厅紧盯突出问题,组织开展了以“五项攻坚”为重点的安全整治。

  围绕陕西省委、省政府的决策部署,针对陕西省安全生产工作的突出问题,省安委会制定了《全省道路交通、煤矿、危险化学品、建设工程、城市消防安全五项攻坚行动方案》,决定从6月至12月在陕西全省集中开展攻坚行动。分别召开推进会,动员部署,全面启动煤矿、危化品、建设工程、城市消防安全攻坚行动。落实国务院安委会部署,扎实开展了公交车驾驶安全和桥梁安全、高校实验室安全、城市商业综合体安全、固体废物“清废”行动等专项整治工作。组织开展了消防安全、公路桥梁安全防护和连续长陡下坡路段安全、危化品道路运输安全、建设工程、“三夏”农机安全及非煤矿山外包工程、有限空间作业、再生物资回收等安全专项治理行动。

  自“五项攻坚”行动开展以来,陕西省突出隐患排查和整改,查处一批重大隐患,并进行有效整改。省安委办先后安排部署开展冬季燃气安全管理、游乐场所和游乐设施安全监管、瓶装液化石油气安全专项治理、有限空间作业安全专项检查整治等工作。

  陕西省应急管理厅还严格安全生产考核,强化反馈意见整改落实。省安委办组织对市级政府和省级有关部门2018年度安全生产工作进行了考核。配合国务院安委会完成了对陕西省安全生产和消防工作的考核巡查。考核巡查组对我省工作给予了充分肯定。省安委办及时分析梳理国务院安委会考核巡查反馈意见,制定整改方案,逐项研究整改措施、明确任务分工和时限要求,并提请省政府审核。

 

全面夯实责任严督查

 

  陕西省应急管理厅全面发力,通过周密安排部署,层层压实责任,查隐患、堵漏洞,强化检查督查,不断推进隐患整改。

  从9月中旬开始,陕西省应急管理厅要求各级应急管理部门以“防风险、保安全”为主线,结合近期风险隐患及安全生产事故易发多发的特点,针对重点行业领域安全生产薄弱环节夯实工作责任,突出检查重点,全面排查摸底,加大整改力度,严防各类事故发生。

  为确保陕西全省安全生产形势稳定,陕西省应急管理厅派出8个督查督导组,自920日至1015日在全省范围内集中开展重点行业领域安全生产督查。共成立1个综合督导组、1个暗查暗访组、6个督查组,由厅级领导带队深入市、县(区)、重点企业进行安全生产督查,并持续开展道路交通、煤矿、危化品、建筑施工、旅游景点、商城、人员密集场所等重点行业领域的检查督查和暗查暗访,尤其是在道路交通领域,突出“两客一危一货”等重点车辆及路面管控,强化高铁站、客运车站、地铁站点等人群聚集区域的安全管理。



陕西省应急管理厅组织应急救援演练活动


  与此同时,陕西省应急管理厅多次组织召开军地兵力协调对接会议,与陕西省军区、武警陕西省总队、武警交通二支队、陕西省消防救援总队等单位,就军地兵力需求对接、信息共享、联合应对处置突发事件等方面进行座谈,并与驻陕部队、省消防救援总队建立信息共享工作机制,落实“有事报事,无事报平安”的工作制度,确保队伍快速反应、处置高效。

  陕西省应急管理厅召开紧急视频会议,就加强安全生产执法和煤矿、危险化学品、非煤矿山领域安全监管及有限空间专项整治工作进行安排部署,省安委办先后安排部署开展冬季燃气安全管理、游乐场所和游乐设施安全监管、瓶装液化石油气安全专项治理、有限空间作业安全专项检查整治等工作。

  自组建以来,陕西省应急管理厅严格落实24小时领导带班值班制度,加强信息报送和部门联动,全力以赴做好应急“备战”工作,确保应急值守工作万无一失。

  作为旅游大省,重大节假日期间,陕西省各级应急、公安、交通、气象、旅游、自然资源和规划等部门会增强对人流车流、主要景点、灾害性天气、地质灾害的检测研判,及时发布预警信息,提醒、引导公众和企业积极做好防范应对工作。

  陕西省应急管理厅领导严格执行带班备勤制度,厅长胡保存坚持每天带总班,备勤厅领导均按要求随时做好赴现场处置突发事件的准备。每天安排1124小时坚守值班岗位,带班厅领导、值班负责人和值班人员每天按时参加应急管理部和省政府总值班室视频调度会。

  陕西省各地市和县级应急管理局也时刻保持应急状态,强化领导干部和值班人员24小时在岗在位应急值班值守。铜川市应急管理局各备勤领导带队深入各有关部门、重点企业和旅游景区开展暗查暗访,认真落实各项安全防范措施,加强预警监测。渭南市应急管理系统各级领导干部、指战员均按照“有事报情况、无事报平安”的要求,坚持安全生产和应急管理“日报告”制度,及时汇总情况,及时准确报送相关信息。旬邑县委、县政府坚持日查岗制度,值班领导针对应急值守工作以身作则,先后多次深入重点镇办、部门检查安全应急值守情况。富平县为有效预防和应对突发事件,保障值班值守工作高效有序运转,研究制定了应急值守工作、信息报送、应急响应等制度规范,完善逐级负责制,实现值班工作精准化,严禁出现值班脱岗、漏岗、离岗现象。

 

建立规章制度提效能

 

  建立与应急管理职能相适应的机关高效运行机制,尽快完善陕西省安委会工作规则,规范省级层面应急响应流程,为应急管理各项工作全面展开打下坚实基础,是机构改革以来的当务之急。

  23日,陕西省应急管理厅应急指挥中心正式成立。应急指挥中心对省应急管理厅高效有序运转发挥了核心作用,应对重特大突发事件,调动物资、调动队伍、综合协调的职能都在应急指挥中心。在这之前,厅领导在岗带班制度、应急指挥中心值班制度、应急指挥中心交接班制度、业务处室值班制度、备勤制度、信息报送制度和应急管理信息汇集共享规定等7项规章制度已经制定,应急指挥中心的“四梁八柱”已经搭好。

  陕西省应急管理厅狠抓信息报送制度规范化建设,规范了上报厅领导、上报省委省政府、上报应急管理部等3种信息格式,统一了预警信息、安全提示函、陕西省应急管理厅应急指挥中心视频会议要点通报等模板。此外,还建立了视频调度会议制度,通过视频调度会议传达应急管理部和省政府视频调度会议精神,部署下一步重点工作。

  陕西省应急管理厅印发了省应急管理系统值班值守等工作的通知,推动应急指挥中心能力建设、信息化建设。目前,陕西能源工业逐渐走出寒冬,以资源型为主的陕西工业步入增长新常态。但随着经济社会的加速发展,各类突发事件的不可预测性不断增强,新的风险隐患不断出现。

  安全生产是应急管理工作的基本盘、基本面。自陕西省应急管理厅组建以来,一直把防范遏制重特大事故放在第一位,不敢有丝毫放松,对老大难问题持续开展攻坚,集中在煤矿、危险化学品、道路交通、建筑施工、城市消防5个高危领域开展整治重大风险隐患的攻坚行动。

  陕西省政府完善了省安委会架构,新成立了16个专业委员会,使安全生产工作责任更加明晰、监管更加专业。省安委会每季度召开季度会议,每月召开月度会议,研究全省安全生产工作。



向社会公众宣传防灾减灾知识和自救互救技能


  陕西省应急管理厅厅长胡保存表示,将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻习近平总书记在主持中共中央政治局第十九次集体学习时的讲话精神,进一步完善应急管理和防灾减灾救灾体制机制,继续推进《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》和《关于推进安全生产领域改革发展的意见》各项改革措施落实到位,健全完善安全生产责任体系,加强灾害监测预警,强化应急救援力量建设和应急响应,加快统一领导、权责一致、权威高效的全省应急指挥体系的构建,推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合、适应省情的应急管理体制。同时,全省应急管理系统也将落实“对党忠诚、业务过硬、竭诚为民、勇于担当、清正廉洁”的要求,努力当好经济社会发展的“安全卫士”、防灾减灾救灾的“排头兵”和应急抢险救援的“主力军”。


 

强化应急响应  北京构建 “大应急”指挥体系

 

  在地方应急管理改革中,应急管理部门如何加强应急响应力量机构建设?如何建立高效的应急管理协调和统筹响应机制?日常应急值守工作如何开展?机构改革后,北京市应急管理局承担市突发事件应急委员会的日常工作,保留延续应急管理办公室职能,加强应急管理的“中枢”神经工作,构建“大应急”“全灾种”的应急指挥体系。

 

保留应急办建强响应力量

 

  机构改革前,北京市在2005年组建成立北京市突发事件应急委员会,在北京市委的领导下,统一负责全市突发事件应对工作,陆续成立了反恐、电力、消防等市级专项应急指挥部,逐步建立起市、区、街道乡镇三级应急指挥体系。北京市应急办作为市应急委常设办事机构,设在市政府办公厅,同时加挂市政府总值班室和市应急指挥中心牌子,承担市应急委具体工作和市政府总值班室工作。



北京市应急办的部分具体任务落在了北京市应急管理局应急指挥处


  机构改革后,立足于首都“大应急”的需求,北京市应急委增设了执行副主任这一职位,由协助分管北京市应急局的市政府领导担任,分管负责北京市突发事件应急委员会(以下简称北京应急委)的相关工作。北京市应急办设在了市应急管理局,承担市突发事件应急委员会的具体工作,负责规划、组织、协调、指导、检查本市突发事件应对工作及应急管理的预案、体制、机制和法制建设,授权以市政府总值班室的名义承担北京市政府应急值守的职责,并开展响应工作。

  北京市应急委下设19个专项指挥部,其中森林防火、防汛抗旱、生产安全、突发事件应急救助和地震等5个应急指挥部设在市应急管理局;消防安全应急指挥部设在市消防救援总队。北京市应急管理局和市消防救援总队实现了归口管理,二者既是指导与被指导的关系,又是相互合作的同行关系。在共同应对突发事件时,协调工作开展起来也比较顺畅。

 

协调统筹应急办高效运转

 

  北京市应急办的部分具体任务落在了北京市应急管理局应急指挥处(北京市应急指挥中心),其前身为北京市政府办公厅应急指挥处。机构改革后,该处的原班人马一起转隶来到了北京市应急管理局。

  “北京市委编办保留了市应急指挥中心的牌子,我认为就是要突出它统筹协调和综合管理的作用。”北京市应急管理局应急指挥处副调研员豆坦友说。

  人员不变、职责也不变。根据三定规定,应急指挥处除负责北京市应急管理局的应急值守外,还负责以北京市政府总值班的名义接报和处理各类突发事件信息。这意味着该处需全面负责北京市自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全四大方面应急值守工作,任务较为繁重。但好处在于,作为北京市政府总值班室,北京市应急办直接对接北京市有关领导,当应对突发事件力量不足时,该处还可以协调各方力量提供支援。

 

简洁高效实现救援联动

 

  为明确和规范北京市应急指挥中心办理该市消防救援力量调动的程序,高效有序处置火情等突发事件和开展综合应急救援工作,北京市于20196月出台了《北京市应急指挥中心办理本市消防救援力量调动工作流程》。

  “我们本着审批流程能精简尽量精简的原则,从局领导到中层干部再到骨干科员,在长达6个月的时间里不断积极向市委、市政府汇报,在消防力量调用的报备程序上进行简化。” 豆坦友介绍,根据相关规定,当需要调用一定数量的消防救援力量时,北京市消防救援总队必须通过市应急指挥中心向上级汇报。在此过程中,应急指挥中心只需与北京市委、市政府办公厅简单沟通后,就可以直接通过电话报北京市政府主管领导和主要领导批准。这就省去了纸质文件的审批流程,节约了大量时间。“总队对这种机制十分认可。” 豆坦友说。

  据悉,机构改革后,北京市森林防火指挥部设在了市应急管理局。考虑到消防救援总队应对防灭火工作更为专业,经北京市应急局与消防救援总队共同商定,把12119森林防火报警电话,从森林公安放到了消防救援总队指挥中心。111日以后,森林防火接警系统正式投入运行,北京市消防救援总队指挥中心不仅负责城市火灾的接警,还将负责森林火灾的接警。

 

互通联动建立值守体系

 

  北京市应急局牢固树立“首都无小事”的意识,以“站好首都的岗、值好首都的班”的站位和担当,既实现了汇聚共享各类信息,又具备强大指挥调度能力,应急值守应急管理信息平台建设水平不断提高。

  当好“守夜人”的角色,建立了一套运行高效的值守模式。据悉,北京市应急局党组高度重视应急值守工作, 目前已经建立市局级、处级和值班组三级24小时在岗带班值班制度,每天有20多人参加值班值守工作。豆坦友表示:“为了提高值守人员的业务水平,我们建立了每周培训、集体学习、复盘总结等工作机制。从201919日至710日,全局累计安排4000余人次参加值班值守工作,共组织开展业务培训23次、总结复盘10余次,有力保障了重要节假日和重大会议活动期间首都城市运安全运行。”

  当好参谋助手,构建一个上下畅通的信息枢纽。北京应急办不断完善突发事件信息收集、分析研判、报告、督办等工作机制,以“千里眼、顺风耳”的工作标准,充分发挥参谋助手作用。在信息收集方面,与16区政府、各专项应急指挥部、各相关部门以及水电气热、地铁运营等60多个单位建立了突发事件信息报告机制;同时依托中国电信开发的鹰眼系统,24小时监测网络上曝出突发事件和突出舆情。

  对于敏感突发事件、重大以上的事件,以及无法判断等级且正在发生的事件,在第一时间核实掌握初步情况后,立即报告相关北京市领导、市委办公厅和市政府办公厅,并视情况按照要求上报应急管理部。豆坦友介绍,在信息报告方面,不断完善向北京市领导、市委办公厅、市政府办公厅,以及国务院总值班室、应急管理部报告信息的机制。其间,北京市应急办与市委信息综合室保持密切沟通,同步报中办和国办。

  据了解,在报送手段上,应急办主要通过电话、短信推送、《值班快报(要情)》、《值班快报(普刊)》、安全邮件、推送PAD6种方式。自201919日以来,共接报和处理各类突发事件或突出情况711余起,报送书面报告685期(其中要情408期、普刊191期、专刊82期,报应急管理部24期、报国务院总值班室6期)。北京市委、市政府领导同志共批示118条,完成督办48件,确保了“事事有回音、件件有结果”。

  履行指导检查职责,打造一个联络顺畅的调度平台。北京市应急指挥中心每周召开视频例会,总结分析一周的突发事件和城市运行情况及特点。同时逐步建立了法定节假日和重大活动期间应急调度视频会议制度。据了解,北京市应急指挥中心主要采取集中部署、综合调度和专题调度等3种形式,重点调度北京全市城市运行、交通保障、安全防范等工作情况,并指导检查各单位值班值守工作。从201919日以来,共组织视频例会24次,综合调度和专题调度13次,有效提升了全市应急值守工作水平。

  建章立制,有力发挥应急值守支撑作用。北京市应急指挥中心将建章立制放到首要位置,不断提升应急值守的规范化和科学化水平。先后制定了交接班制度、市领导批示办理规范、值班员接打电话规范等10余项制度,研究制定了火灾、危化事故等突发事件应急响应流程,修订了大风预警、预警信息发布等制度。同时,进一步完善突发事件信息台账制度,组织开发新的数据统计系统,更好地服务市领导科学决策。此外,完善了市领导、各相关部门的通讯录,汇总收集16区各街道(乡镇)和社区(村)主要负责同志的联系方式,保障市领导调度需要。

  面对机构改革后的新形势、新目标、新挑战,下一步,北京市应急指挥中心结合“一中心多平台”应急值守工作实际,将做好四个方面的基础工作。一是起草《北京市应急值守管理办法》;二是进一步深入研究指挥中心的视频图像调取工作;三是持续加强市区街三级视频会议的集中调度工作;四是深入研究应急值守与汛期防汛、森防期森林防火职责的有机融合。“通过持续完善本市应急值守工作体系,进一步提升突发事件应对能力。” 豆坦友说。

 

夯实基础  重庆构建应急四大体系

 

  十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题决定》明确提出:“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制,优化国家应急管理能力体系建设,提高防灾减灾救灾能力。”至此,全面明确了应急管理治理体系和治理能力现代化的战略部署和基本遵循。



秀山县应急救援队正在秀山县应急救援实训基地进行训练


  重庆市集大城市、大农村、大山区和大库区于一体,安全基础总体薄弱、灾害风险点多面广,是国内应急管理领域的一个缩影。如何适应新的体制机制,统筹推进应急管理各项事业,既抓当前,也管长远,是摆在新成立的重庆应急管理局面前的重大考验。

  机构改革以来,重庆市坚持“边应急、变改革”工作思路,抓住机构改革的牛鼻子,将应急体系建设确立为战略任务,构建起应急管理“四大体系”;并着力解决应急力量能力建设,实施改革创新举措。

 

搭建应急体系“四梁八柱”,构建应急管理“四大体系”

 

  应急体系建设是夯基础、搭架子、管长远的根本之策。重庆在改革实践中,始终坚持以习近平总书记关于安全生产、防灾减灾救灾、应急救援等系列应急管理重要论述为指导,立足“大应急、全灾种、综合性”应急管理发展方向,以控大事故、防大灾害为核心目标,深化体制机制改革,构建起组织指挥、行政管理、应急力量、制度保障“四大体系”,推动形成符合新时代重庆经济社会发展的应急管理工作新格局。

  组织指挥体系。重庆市应急管理部门“大部制”特征突出,整合了15个机构的职能。如何主动适应中央改革,梳理好“统与分”“防与救”的关系。重庆市首先把好组织指挥体系这一应急体系的总枢纽、总开关,搭建起“两委、九办、四指”的组织指挥体系。

  20197月,重庆市政府正式下发文件,组建新的市安委会,并组建道路、水上、轨道、建设施工、危化、矿山、旅游、消防安全9个专项办公室。同时,组建新的市减灾委,下设总指挥部,并设立森林防灭火、防汛抗旱、地质灾害与地震、气象灾害专项指挥部。各区县在全市“两委、九办、四指”应急组织指挥体系总的框架下,根据各自实际,已全部建成应急组织指挥体系。

  “两委、九办、四指”应急组织指挥体系构建,形成全市安全生产与自然灾害防治工作由一个部门牵头管总、一个组织统筹协调、一个机构专司其职,推动机构职责从物理整合向化学融合转变。

  行政管理体系。为破解以往行业部门和乡镇基层应急部门空悬、权责不符、作用难发挥的问题。重庆市将行政管理体系作为应急管理体系建设的关键一环,构建纵向到底的“三级体系、五级网络”和横向到边的行业部门安全生产、灾害防治应急机构。

  从纵向上看,重庆市构建了市级、区县、乡镇(街道)、村居、社区网格的综合应急“三级体系、五级网络”。



秀山县应急装备仓库


  在机构改革中,全市各级应急管理机构实现了增编制、强班子、升规格。根据“三定”方案,全市各区县应急管理部门编制总数2553名,平均各区县应急管理部门增加编制10.3名;沙坪坝区、北碚区等19个区县高配应急局领导班子职数;巴南区、合川区、开州区、秀山县等区县将应急局下设行政事业单位升规格为县局级单位。

  从横向上看,重庆市各涉及安全生产与自然灾害防治工作职能职责的部门均设立了应急机构,做到行政管理横向到边。目前,市、区两级建设、交通、水利等重点行业部门应急处室全覆盖,其他支撑保障部门则明确了专兼职处(科)室。

  救援力量体系。应急机构改革,难在把零落分散、条块分割、各自为政的应急救援力量整合在一起,筑牢生命安全最后一道防线。

  重庆市按照“加强资源整合,推动军民融合,强化基层力量,完善运行机制,提升战斗能力”建设思路,充分发挥消防救援国家队、主力军作用,重构市、区县、乡镇(街道)、基层单位(社区、重点消防单位、重点企业、小区物业)四级综合应急救援队伍,增强防洪、地灾、灭火、危化、矿山、水上、油气管线、气象和航空等9大领域28支市级专业抢险队伍能力,加强蓝天等18支社会应急力量建设。

  制度保障体系。重庆市建立完善了安全生产与自然灾害防治党政领导干部责任制度,细化明晰安委会、减灾委成员单位安全生产与自然灾害防治工作职责,构建“党政同责、一岗双责”责任体系,加强部门安全生产与自然灾害防治“三个必须”监管职责。

  同时,围绕监测预警、应急值班值守、高效救援处置“3个环节”,初步建立研判预警、排查治理、信息接报、力量调度、指挥部建设、现场处置、调查评估、救灾工作等“8项制度”(共45项制度)。

 

啃下应急力量硬骨头,突破机构改革深水区

 

  应急力量体系是应急管理体制机制改革的核心,在应急体系建设的“四梁八柱”中居于“顶梁柱”的位置。

  过去,应急力量分散在多个部门,建制和隶属壁垒重重;队伍参差不齐,各自为政,难以形成应急救援合力;同时,还存在重复建设,资源浪费等突出问题。

  应急机构改革难点和重点都在应急力量建设。重庆市按照“加强资源整合,推动军民融合,强化基层力量,完善运行机制,提升战斗能力”建设思路,积极探索应急力量体系建设理论创新、实践创新、方法创新。

  理论创新。面对建设一支怎样的应急力量,重庆市严格对标中央决策部署,结合重庆实际,立足“全灾种、大应急、综合性”改革要求,提出了“资源整合、全面覆盖,一专多能、防救并重,统一领导、专业指挥,功能互补、协同作战,科技支撑、装备精良”的建设原则,整合资源,强化基层,专常群结合,把救援力量体系做“全”。

  实践创新。怎样建设应急力量?重庆市着力重构“四级综合应急救援队伍”,将应急救援力量体系统在市上、建在县上、推到乡镇、沉到基层,形成区县“三支队伍”、乡镇“三位一体”、基层“二合一”的综合性应急救援队伍,全面推进应急力量体系建设。

  区县“三支队伍”。重庆市以区县消防救援大队、区县应急救援队和民兵综合应急分队为主体打造区县救援力量“三支队伍”。

  区县消防救援大队立足国家综合性救援队伍主力军定位,加紧推进救援理念、组织指挥、联动机制、专业训练、保障能力改革创新,提升正规化、专业化、职业化水平。支持消防救援队伍优化布局、强化功能改革,推进消防救援队伍从应对单一灾种向多灾种综合救援转变,加强面向基层、功能优化、快捷高效的消防救援站建设,支持入园进企,提升正规化、专业化、职业化水平。

  区县“三支队伍”中区县应急救援队是队伍建设的难点。重庆市按照“建、管、养、训、用”的要求,明确各队伍建设标准。一是各区县应急救援队伍是隶属于各区县应急管理局的专职应急救援队伍。二是队伍建设,通过整合现有矿山救护队、森林灭火应急救援队等有编制、有财政保障的队伍,转制为应急救援队;同时,也可以通过人力资源公司购买服务方式,组建一支区县应急救援队。三是将区县应急救援队专职人员按照现场指挥官进行培育,承担辖区生产安全事故和森林火灾、洪旱灾害、地震和地质灾害组织指挥、突击攻坚、专业抢险救援。收拢就是攻坚队,散开就是指挥官。四是明确区县应急救援队“十有”建设标准,即为:有办公场所、营房仓库、训练场地、专业装备、统一服装、管理制度、训练计划、招录标准和意外保险等建管养训用“十有”要求,实行标准化建设、军事化管理,全天候训练、24小时值勤。

  整合区县民兵综合应急分队。将区县民兵应急连与区县应急救援队有机整合,深入推进民兵应急力量与地方综合应急力量实行军民融合、联建共用,统一指挥体系、统一训(演)练体系、统一行动控制,人员融合、培训融合、功能融合,平时服务、急时应急、战时应战,共同承担安全生产、自然灾害的抢险救援和事前预防职责,以及民兵战备勤务、处突维稳职责。

  乡镇“三位一体”。乡镇是应急救援的最前沿。重庆市整合乡镇(街道)政府专职消防、民兵等应急力量,组建乡镇(街道)应急救援队(政府专职消防队、民兵综合应急分队),实现综合应急、专职消防、民兵应急“三位一体”。

  乡镇(街道)应急救援队在防范和应对生产安全事故、森林火灾、水旱灾害、气象灾害、地质灾害、地震灾害等方面发挥就近优势,开展事故灾害救援先期处置,组织群众自救互救,参与抢险救灾、人员转移安置、维护社会秩序工作,配合专业应急救援队伍做好各项保障,协助有关方面做好善后处置、物资发放等工作,同时做好事故灾害的事前预防工作。

  乡镇(街道、园区)政府是辖区应急救援队建设主体,负责仓库、营房和办公场所建设,县财政保障人员工资和装备配备、日常运行。乡镇(街道)应急救援队人员配备实行专兼职结合。专职人员由县政府通过人力资源公司购买服务方式统一配备,一般乡镇(街道)不低于5人,中心乡镇(街道)不低于10人;兼职人员由综治网格员、民兵、基层干部、志愿者等相关人员组成;队长由所在辖区乡镇(街道)应急办主任兼任,乡镇政府、街道办事处、区(县)应急局共同管理指挥;乡镇(街道)负责日常管理,人员招录、队长任命等重要事项要征求县应急局意见同意。区(县)武装部、区(县)消防救援大队等相关部门负责业务指导;火灾扑救指挥由(区)县消防救援大队负责,其他事故灾害救援由应急部门指挥。

  基层“二合一”。事故灾害往往发生在基层,也需要解决在基层。重庆市依托现有微型消防站、企业应急站、急救站、气防站等资源,提档升级建设基层单位应急救援站(挂微型消防站牌子),实现“二合一”功能,负责辖区巡逻巡查、突发事故灾害处置、初期火灾扑救、院前急救、防灾避险知识普及、居民逃生演练等服务。

  应急救援站(微型消防站)由村(居)委会和消防重点单位、重点企业、小区物业负责建设,应急部门负责综合管理,建设单位负责日常管理,消防救援等部门负责业务指导。人员由社区干部、网格员、小区物管员、企事业单位职工、民兵、志愿者组成,根据实际工作需要,明确6名以上专兼职人员。



秀山县应急救援队和县民兵综合应急分队正在秀山县开展应急救援演练

 

  目前,全市已建成应急救援站(微型消防站)5000余个。同时,重庆市正推动应急救援站(微型消防站)进小区物业,以实现应急救援力量延伸到“最末梢”,最大限度实现救早、救小、救初期。根据规划,到2020底,全市将建成基层应急救援站(微型消防站)1.2万余个。

 

推动消防与应急工作协调机制、军地融合、跨区域合作

 

  重庆市应急救援力量体系建设不是简单的另起炉灶,而是充分的资源整合优化。还体现在消防与应急工作协调机制、军地融合、跨区域合作的创新举措。

  以秀山县为例。秀山县整合县民兵综合应急分队,将区县民兵应急连与区县应急救援队有机整合,深入推进民兵应急力量与地方综合应急力量实行军民融合、联建共用,统一指挥体系、统一训(演)练体系、统一行动控制,人员融合、培训融合、功能融合,平时服务、急时应急、战时应战,共同承担安全生产、自然灾害的抢险救援和事前预防职责,以及民兵战备勤务、处突维稳职责。发挥秀山区域优势,积极参与武陵山区跨区域应急救援,实现渝鄂湘黔边区应急救援“1小时联动圈”协调运行。探索消防与应急工作协调机制,推动消防安全由乡镇应急办、公安派出所、县消防救援大队分级监管、联合执法机制,建立国家主力军与地方性专业救援队功能互补、协同作战机制。

  下一步,重庆市将在全市推广军地融合经验,全市应急救援人员全部作为基干民兵管理,全市全体民兵全面参与应急救援工作。

【责任编辑:cheng】