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城市规划的刚性约束与维护公共安全

2015-09-01
来源:中国安全生产 作者:秦红岭 北京建筑大学文法学院教授

     近期发生的天津滨海新区大爆炸事故,损失惨重,教训深刻。反思这一令人痛心的“人祸”,不少媒体和公众质疑其与滨海新区的城市规划有关,并提出了一个重要的问题:为何一个大型危险化学品仓储企业会规划、选址并建设在多个人群密集的居住小区附近?无论最终酿成惨祸的滨海新区危险化学品仓库选址失败的具体原因是什么,这一事件都折射出一个影响深远的问题:城市规划如何才能最大限度保障公众的生命和财产安全?

  城市规划的刚性约束,一般是指城市空间战略规划、总体规划、控制性详细规划中的强制性内容所具有的“准法律”性质,或者它们作为一种法定文件,一旦科学确定就需要装进制度的笼子,绝对不能随意突破,变成一块任由决策者揉捏的“橡皮泥”。例如,现行《中华人民共和国城乡规划法》第十七条规定:“规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容,应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。”实际上这里基本涵盖了我国城市规划中的“五线”管理刚性约束,适用于从城市总规到控制性详规等不同层面的城市规划。其中,红线主要针对道路控制;绿线针对城市各类绿地范围的控制线;蓝线是划定城市地表水体保护和控制的地域界线;紫线划定历史文化街区;黄线划定重大基础设施用地范围。城市规划不可能一成不变,但是这些骨架类、底线类的东西不能变。

  天津滨海新区大爆炸事件、我国一些城市出现的化工企业包围居民区的现象,引发我们对目前我国城市规划刚性约束内容的进一步思考:为什么城市规划的强制性内容没有包括化学品重大危险源的土地利用规划?显然,危险化学品生产与储存项目的选址规划,不能仅仅由现行《危险化学品安全管理条例》来约束。虽然该条例第十一条有原则性的规定,指出“地方人民政府组织编制城乡规划,应当根据本地区的实际情况,按照确保安全的原则,规划适当区域专门用于危险化学品的生产、储存”,但该条例并没有明确城市规划的制度约束机制和相应职责,实际上很难从源头上对危险化学品的土地利用进行科学规划。对于危险化学品的生产和存储项目的选址,显然安全生产监管部门和城乡规划部门都负有不可替代的重要职责,必须相互配合,统筹规划,堵住安全监管的真空地带。

  基于此,建议至少应将危险化学品的生产和存储项目的选址纳入城市规划刚性约束范畴。有国外规划师谈及中国城市规划的问题时认为,在中国的城市规划指标体系中,有许多如容积率、日照等刚性规定,但却对城市设施中许多涉及公共安全的因素没有刚性规定和标准。危险化学品的生产和存储项目的选址就是一例。因此,建议在城市规划“五线”管制之外,划定一条灰线,主要针对危险化学品生产与储存项目的用地控制,确定危险化学品生产企业、仓储企业与周边建筑的安全距离以及安全隔离带。

  目前,查阅我国相关规定,明确规定大中型危险化学品仓库与周边建筑的具体安全距离,只有2001年由国家安全生产监督管理总局颁布的《危险化学品经营企业开业条件和技术要求》(GB18265-2000)中的相应规定:大中型危险化学品仓库应选址在远离市区和居民区的当在主导风向的下风向和河流下游的地域;大中型危险化学品仓库应与周围公共建筑物、交通干线(公路、铁路、水路)、工矿企业等距离至少保持1000米。这一规定暂且不论其科学性是否足以防范可能的安全风险,仅就其制度的约束力而言显然是不够的。

  如果说城市规划的刚性约束本质上是一种法律法规层面的制度约束,那么《危险化学品经营企业开业条件和技术要求》实际上是一种行业技术规范,还需要通过城市规划层面的立法,提升其在法律法规体系中的位阶,以有效遏制风险因素,充分保障公共安全。

  关系公共安全的城市规划应该是刚性的,同时也应该是透明的、阳光的规划。因此,不仅应将危险化学品的生产和存储项目的选址纳入城市规划刚性约束法制轨道,还应注重项目选址决策过程中的程序正义问题,如利益相关者是否有平等的参与权利,包括充分的信息知情权、公开听证权、受害者请求赔偿权等,健全以公众参与为核心的城市规划利益诉求机制。

【责任编辑:欣】